FATTO
Attraverso l’atto di appello in esame, notificato il 30.7.2007, il Commissario Straordinario di Governo per le opere di integrazione dell’Acquedotto Sele-Calore (Galleria di valico Caposele Conza, detta Pavoncelli bis) contestava la sentenza del TAR del Lazio, sede di Roma, sez. III, n. 5938/07 del 14.6.2007, non notificata, con la quale veniva annullato il diniego opposto dal citato Commissario ad una istanza di accesso ai documenti dell’Ente di Ambito Territoriale Ottimale (EATO) Campania 1 – “Calore Irpino” (atto n. 734 in data 8.3.2007), con conseguente riconoscimento del diritto, con tale istanza esercitato.
Il diritto di cui trattasi si riferiva ad atti, concernenti i lavori di completamento delle opere di integrazione dell’acquedotto Sele-Calore, opere oggetto di gara indetta dal Commissario di Governo, dopo l’interruzione dei lavori della conferenza di servizi, convocata per l’approvazione del progetto previa intesa con le Amministrazioni interessate, tra cui il citato EATO.
Il predetto Ente, quindi, chiedeva l’accesso ai documenti della procedura in questione e, avendo ottenuto risposta solo in parte positiva, in data 28.12.2006 ribadiva la propria istanza ex artt. 22 e seguenti L. n. 241/90, con riferimento alla seguente documentazione:
1) ogni atto relativo all’affidamento dell’incarico di direzione dei lavori, compresa la nomina dei membri della Commissione giudicatrice e gli atti compiuti dalla stessa, incluso il contratto eventualmente siglato dall’affidatario;
2) ogni atto relativo all’eventuale nomina di una Commissione di collaudo;
3) ogni eventuale nomina di consulenti tecnici, compresa la procedura di relativa selezione ed ogni perizia eventualmente risultante da tale nomina;
4) termini del contratto, eventualmente sottoscritto con l’appaltatore dei lavori, relativi alla Galleria “Pavoncelli bis”.
Con nota n. 734 in data 8.3.2007 l’accesso veniva negato, con provvedimento poi annullato dalla sentenza appellata, nella quale si ribadiva come i documenti richiesti fossero “sufficientemente collegati con l’interesse e le prerogative istituzionali dell’Ente richiedente”, tenuto conto sia degli ambiti di competenza e di tutela, sia delle esigenze di difesa del medesimo Ente, riconducibili al ricorso proposto dall’EATO al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, contro l’ordinanza del Commissario Straordinario del Governo interruttiva della ricordata conferenza di servizi.
Avverso la predetta sentenza, nel ricorso in appello del citato Commissario Straordinario si contestava l’interesse generale dell’Ente appellato alla tutela della risorsa idrica, spettando al medesimo solo compiti di gestione e programmazione delle infrastrutture necessarie al funzionamento del servizio idrico integrato nel proprio territorio, mentre la tutela e l’uso della risorsa in questione, nonché la promozione di accordi di programma fra le regioni interessate sarebbe stata di competenza delle Autorità di Bacino.
Le opere idrauliche da realizzare, inoltre, non avrebbero avuto incidenza nell’ambito territoriale di competenza dell’Ente stesso, costituendo la Galleria Pavoncelli bis il by pass di un tratto dissestato del canale principale dell’acquedotto Sele-Calore, che serve le popolazioni pugliesi e lucane”; nessun rilievo, infine, avrebbero potuto avere gli atti richiesti nell’ambito del giudizio, pendente davanti al tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, giudizio relativo all’esclusione dell’EATO Calore Irpino dalla conferenza di servizi e non alla successiva procedura di affidamento dei lavori.
DIRITTO
Il Collegio è chiamato ad accertare i limiti applicativi della disciplina del diritto di accesso, secondo le prescrizioni della legge n. 241/90 – articoli 22 e seguenti – e del relativo regolamento di attuazione, approvato con D.P.R. 12.4.2006, n. 184, sotto il duplice profilo della legittimazione del soggetto presentatore dell’istanza e dell’idoneità degli atti richiesti ad essere oggetto del diritto potestativo in questione.
Quanto sopra, con riferimento ad una sentenza emessa in primo grado di giudizio (TAR del Lazio, Roma, sez. III, n. 5938/07), attraverso la quale veniva annullato un provvedimento di diniego (n. 734/CP in data 8.3.2007, ribadito dall’Amministrazione dopo il ricorso avverso un precedente atto preclusivo, innanzi alla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi), con conseguente riconoscimento del diritto dell’Ente ricorrente di accedere alla documentazione richiesta.
Sia nel provvedimento impugnato in effetti, sia nel precedente diniego nel medesimo richiamato e confermato (n. 628/CP in data 8.1.2007) – dopo il diverso avviso, espresso dalla citata Commissione per l’accesso il 12.2.2007 – venivano sostenute le seguenti argomentazioni:
a) assenza di un interesse specifico all’accesso dell’EATO richiedente, in quanto assegnatario di funzioni di programmazione, organizzazione e controllo sull’attività di gestione del servizio idrico integrato, ma estraneo a ragioni di tutela delle modalità di esecuzione dell’opera di cui trattasi;
b) inidoneità degli atti interni, relativi all’esecuzione dei lavori, ad essere oggetto di accesso, anche per l’assenza di qualsiasi connessione con le invocate ragioni di tutela processuale;
c) inibita finalizzazione dell’accesso ad un generalizzato controllo dell’attività svolta dal Commissario di Governo, ex art. 24, comma 3, L. n. 241/90.
Ad avviso del Collegio, le ragioni esposte nella sentenza appellata possono apparire condivisibili solo per i profili, di cui ai precedenti punti a) e b).
L’art. 22 L. n. 241 cit., infatti, riconosce il diritto in questione “a chiunque vi abbia interesse, per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti”, mentre il regolamento attuativo, approvato prima con D.P.R. n. 352/92, successivamente integrato e parzialmente sostituito dal D.P.R. n. 184/06, specifica nell’art. 2, comma 1, di quest’ultimo che il predetto interesse deve essere “diretto, concreto ed attuale”, e nel successivo art. 4 che le disposizioni in materia si applicano, “anche ai soggetti portatori di interessi diffusi o collettivi” (cfr. anche, per il principio, Cons. St., sez. VI, 30.3.94, n. 441; Cons. St., sez. IV, 11.1.94, n. 8; TAR Toscana, sez. I, 1.12.93, n. 889): nessun problema dunque, in via di principio, per la legittimazione attiva dell’EATO, in materie attinenti alle finalità statutarie del medesimo, finalità peraltro molto ampie, in quanto connesse alla salvaguardia delle aspettative e dei diritti delle future generazioni a “fruire di un integro patrimonio ambientale, tutelando gli equilibri ideologici, l’agricoltura, la fauna e la flora acquatica e prevedendo ogni aspettativa tesa al risparmio e al rinnovo delle risorse idriche”.
Nella situazione in esame, appare evidente la rilevanza di un intervento infrastrutturale, come quello di cui si discute, sull’equilibrio idrogeologico del territorio in cui viene effettuato l’intervento stesso, trattandosi di intervento incidente sul prelievo della risorsa idrica e sulle modalità di canalizzazione della medesima verso le popolazioni pugliesi e lucane (senza che queste ultime possano ritenersi coinvolte in via esclusiva, tenuto conto delle complesse interconnessioni, che condizionano il regime di deflusso e di raccolta delle acque).
Detta rilevanza – ampiamente illustrata anche in relazioni tecniche, inerenti la fase difensiva innanzi al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche – risulta del resto da quest’ultimo confermata attraverso la sentenza n. 123/2007, che ha accolto il ricorso dell’EATO avverso la mancata conclusione dei lavori della conferenza di servizi, cui il medesimo doveva partecipare in ordine alla fattibilità delle medesime opere.
La sentenza sopra citata in effetti, in quanto coinvolge (con pieno accoglimento delle ragioni dell’EATO ricorrente) anche il bando di gara per le opere di integrazione dell’acquedotto ed il progetto definitivo dei lavori per la galleria di valico, recepisce evidentemente la posizione legittimante dell’ente in ordine all’apporto valutativo da fornire ma pone, semmai, in dubbio solo la persistenza dell’interesse all’accesso, avverso atti almeno in parte consequenziali o comunque connessi a quelli annullati dal medesimo Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche.
L’ampiezza della domanda di accesso di cui trattasi e la complessità delle fasi procedurali già espletate, tuttavia, inducono a ritenere non superato l’interesse attuale ad una pronuncia, circa la sussistenza dei presupposti per l’accoglimento dell’istanza, che è oggetto del presente giudizio.
Quanto poi alla riferibilità degli atti – oggetto della medesima istanza – alla fase esecutiva del progetto di integrazione dell’acquedotto e alla ripresa dei lavori della galleria di valico, detta “Pavoncelli bis”, il Collegio ritiene di poter aderire all’indirizzo giurisprudenziale che – in presenza di una moltiplicazione dei centri di imputazione di interessi pubblici e di crescente ricorso a strumenti privatistici, per il soddisfacimento di tali interessi – ritiene ammissibile il diritto di accesso con riferimento ad attività, la cui disciplina sostanziale (sia pubblicistica che privatistica) non escluda comunque l’applicazione dei principi di trasparenza e buon andamento, necessari per la corretta gestione di interessi collettivi (cfr. in tal senso, fra le tante, Cons. Stato, sez. V, 8.6.2000, n. 3253; Cons. St., sez. VI, 5.3.2002, n. 1303, 24.5.2002, n. 2855 e 13.5.2003, n. 2549).
Le disposizioni sopra riportate debbono però essere coniugate con la ratio del diritto di accesso, enunciata dallo stesso art. 22, che sul punto richiama la trasparenza e l’imparzialità dell’Amministrazione, non anche l’efficienza e l’efficacia del relativo operato.
Il soggetto attivamente legittimato, pertanto, può rivolgersi al legittimato passivo – in base alla normativa in esame – per conoscere singoli atti già materialmente posti in essere (cfr. in tal senso Cons. St., sez. VI, 10.4.2003, n. 1925, nonché art. 2 D.P.R. n. 184/06 cit), atti che possono essere sia conclusivi che interni, ma che debbono in ogni caso incidere in modo diretto sugli interessi del richiedente, che attraverso l’accesso è messo in grado di verificare la corretta ponderazione degli interessi coinvolti, nonché l’esatta assunzione ed elaborazione dei dati decisionali assunti dall’Amministrazione; il medesimo soggetto non può, invece, attivare forme di supervisione di un’attività, che si sospetta inefficiente o inefficace, o di cui si vuole verificare in via generale la legittimità; in senso preclusivo di tale supervisione dispone, del resto, formalmente l’art. 24, comma 3, della legge n. 241/90, in base al quale “non sono ammissibili istanze di accesso, preordinate ad un controllo generalizzato delle pubbliche amministrazioni”.
Certamente infatti la trasparenza, incentivata dalla legge n. 241, è fattore propulsivo di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, ma il perseguimento di tale obiettivo non può che discendere da un complesso di fattori, non ultimi quelli inerenti al sistema dei controlli, che non debbono essere esercitati in modo atipico, tramite affidamento all’iniziativa di singoli cittadini, ovvero di pur legittimi rappresentanti di interessi collettivi o diffusi.
Nella situazione in esame, come ricordato nella parte in fatto della presente decisione, è stato richiesto di prendere conoscenza di una serie generalizzata di atti, per i quali appaiono incerti non solo il diretto collegamento con specifiche situazioni giuridicamente rilevanti, ma persino la materiale esistenza alla data della richiesta.
Come già illustrato, d’altra parte, il diritto di accesso non può trasformarsi – come nella fattispecie si vorrebbe – in un generalizzato conferimento agli amministrati di poteri ispettivi che, per quanto mossi da finalità di pubblico interesse, esulano dalle finalità della legge n. 241/90 e rientrano propriamente nella disciplina dei controlli (cui possono essere di giovamento e di impulso, ma senza alcuna confusione, gli istituti partecipativi, previsti dalla legge sul procedimento).
Se da una parte, dunque, l’EATO di cui trattasi aveva titolo a partecipare alla fase preparatoria, coordinata in sede di conferenza di servizi (come ormai riconosciuto dal Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche) è anche vero che l’interruzione di tale conferenza non poteva conferire al medesimo Ente, in via surrogata, un diverso titolo di ingerenza preventiva nelle condizioni generali del contratto da stipulare, nelle ulteriori (presumibilmente non ancora avviate) fasi di direzione lavori e di collaudo delle opere, nonché persino nelle dichiaratamente “eventuali” (e, quindi, meramente ipotizzate) consulenze tecniche, disposte con scelta discrezionale dal Commissario di Governo (ferma restando, viceversa, la possibilità di accedere a singoli atti delle fasi sopra indicate in presenza di specifici episodi della fase esecutiva, di rilevata incidenza su questioni di competenza dell’EATO, nei termini di cui al già citato art. 2 del D.P.R. n. 184/06).
Per le ragioni esposte, in conclusione, il Collegio ritiene che il ricorso possa essere accolto solo in parte, dovendo essere confermato l’annullamento del diniego opposto dal Commissario Straordinario del Governo, solo per quanto riguarda la denegata legittimazione del soggetto richiedente e l’astratta inidoneità della fase di esecuzione dell’appalto come possibile oggetto di diritto di accesso; risulta invece fondato il richiamo, da parte del medesimo Commissario, dell’art. 24, comma 3 della legge n. 241/90, con conseguente legittimità del diniego sotto tale profilo, in rapporto agli atti genericamente e cumulativamente indicati nell’istanza; quanto alle spese giudiziali, infine, il Collegio stesso ne ritiene equa la compensazione, tenuto conto del solo parziale accoglimento delle ragioni difensive della parte appellante
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie in parte, l’appello n. 6796/07, specificato in epigrafe e, per l’effetto, annulla parzialmente la sentenza del TAR del Lazio n. 5938/07 del 14.6.2007, nei termini di cui in motivazione; Compensa le spese giudiziali.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale – Sez. VI – nella Camera di Consiglio del 9 ottobre 2007, con l’intervento dei Signori:(omissis)
