Cassazione civile, sez. lavoro, 17 ottobre 2018, n. 26016
Fatto
La Corte dâAppello di LâAquila, in riforma della pronuncia di prime cure, ha accolto la domanda di C.M., docente di discipline giuridiche ed economiche presso lâIstituto di istruzione superiore (OMISSIS), volta a sentir dichiarare il suo pieno diritto ad esercitare la professione di avvocato. Lâappellante aveva chiesto al Giudice di disapplicare il provvedimento del 3 novembre 2009, con cui il Dirigente scolastico aveva vincolato la concessione dellâautorizzazione allo svolgimento dellâattivitĂ libero-professionale per lâanno scolastico 2009-2010 al divieto di patrocinare cause a favore o contro lâamministrazione di appartenenza. Aveva sostenuto lâillegittimitĂ di un siffatto limite, per lâesistenza di una normativa speciale (R.D.L. n. 1578 del 1933, art. 3), il cui contenuto era stato preservato dai provvedimenti successivi (L. n. 662 del 1996 e sue modifiche ed integrazionĂŹ e L. n. 339 del 2003) la quale, trattando il regime dellâincompatibilitĂ dellâesercizio delle libere professioni â e di quella forense in modo specifico â con il rapporto di pubblico impiego, aveva escluso dal divieto la categoria dei professori delle scuole superiori.
Nellâaccogliere la domanda, la Corte territoriale ha statuito che la normativa speciale sulla scuola (e la peculiare natura dellâattivitĂ dâinsegnamento) ha lasciato inalterata la possibilitĂ in capo al docente di scuola superiore di svolgere la professione forense, senza altri limiti e condizioni, se non quelli espressamente previsti dal D.Lgs. 16 aprile 1994, n. 297, art. 508, comma 15, (cd. Testo Unico in materia dâistruzione). Ha, pertanto, concluso, che il diniego di autorizzazione imposto a C.M., limitatamente al patrocinio in giudizi in cui fosse parte lâAmministrazione scolastica, si poneva in contrasto con la lex specialis che conferisce ai docenti di materie giuridiche ed economiche delle scuole la facoltĂ di svolgere la professione forense, previa autorizzazione, non ravvisando in ciò un contrasto con lo status giuridico della dipendente.
Per la cassazione di tale sentenza propone ricorso il Miur affidandosi a una censura. C.M. resiste con tempestivo controricorso.
Diritto
Nellâunica censura, formulata ai sensi dellâart. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, il Ministero ricorrente contesta âViolazione e falsa applicazione dellâart. 97 Cost.; della L. n. 339 del 2003; della L. 23 dicembre 1996, n. 662, art. 58 bis; del R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla L. 22 gennaio 1934, n. 36 e successive modificazioni; del Codice deontologico forense; degli artt. 2 e 6 del codice di comportamento dei pubblici dipendenti allegato 2 al vigente CCNL scuola del 29/11/2007; del D.Lgs. n. 297 del 1994, art. 508â. Afferma che la motivazione della Corte dâAppello contrasta con la normativa richiamata in epigrafe. Si richiama alla necessitĂ di evitare potenziali conflitti dâinteresse nellâesplicazione dellâattivitĂ professionale, in quanto: âNel caso di specie il conflitto e lâinterferenza sono quanto mai concreti, perchĂŠ risulta che molti avvocati-professori delle scuole hanno assunto il patrocinio in ricorsi proposti ai Giudici del lavoro ed amministrativi dal personale scolastico e di frequente accade che il Dirigente scolastico, autorizzato alla difesa in giudizio ex art. 417 bis cod. proc. civ., trova in Tribunale il professore in servizio nella scuola che dirige, in posizione avversa a quella che egli è chiamato a difendereâ (p. 6 ric.). Propone, pertanto, unâinterpretazione del R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla L. 22 gennaio 1934, n. 36 e successive modificazioni, che ritiene maggiormente coerente con i valori costituzionali dâimparzialitĂ e buona amministrazione, nonchĂŠ con i principi di fedeltĂ e di esclusivitĂ dei pubblici dipendenti alla Nazione (artt. 97 e 98) a cui tutte le norme vigenti sono destinate ad uniformarsi. In questâottica la censura prospetta che anche la disciplina di cui al D.Lgs. n. 297 del 1994, art. 508, che ha confermato il regime speciale della compatibilitĂ tra status di docente delle scuole superiori pubbliche ed esercizio della professione legale, debba essere contemperata con le altre norme di legge che prevedono per tutti i pubblici dipendenti, nessuno escluso, il generale divieto di operare in conflitto dâinteressi con le amministrazioni presso cui prestano servizio.
La censura è fondata.
La Corte territoriale ha basato il suo convincimento su unâesegesi del D.Lgs. n. 297 del 1994, art. 508, (Testo Unico in materia dâistruzione), rimasto in vigore per effetto del richiamo contenuto nel D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53 in tema dâincompatibilitĂ , cumulo dâimpieghi ed incarichi dei dipendenti pubblici (ârestano ferme le disposizioni del D.Lgs. n. 297 del 1994, art. 508 â).
Lâart. 508 del D.Lgs. n. 297 subordina lâesercizio delle libere professioni da parte dei docenti delle scuole pubbliche: a) allâautorizzazione del dirigente scolastico o del preside; b) allâassenza di pregiudizio per lâattivitĂ dâinsegnamento; c) alla condizione della compatibilitĂ tra libera professione e orario di servizio, comprensivo delle ore dedicate ad attivitĂ propedeutiche e collaterali allâinsegnamento.
La Corte ha, cosĂŹ, ritenuto che lâart. 508, non contenendo nessunâaltra limitazione a carico del docente, non ponesse limiti, nello specifico, allâassunzione del patrocinio in controversie nelle quali fosse parte lâAmministrazione scolastica.
Il R.D.L. n. 1578 del 1933, convertito in legge n.234/1936, nel sancire lâincompatibilitĂ tra la libera professione e il rapporto dâimpiego pubblico aveva posto unâespressa deroga per i professori e gli assistenti delle universitĂ , e degli istituti scolastici secondari statali, a tutela della libertĂ dâinsegnamento. Tale diverso trattamento, mantenuto da tutte le riforme intervenute in seguito, si giustifica, secondo i Giudici dellâAppello, per il fatto stesso che un conflitto dâinteressi non sarebbe neppure ipotizzabile, in ragione della peculiare natura dellâattivitĂ svolta dai docenti (p.3 sent.), consistente nellâattribuzione agli stessi non giĂ (o, meglio, non solo) del compito di realizzare i fini particolari dellâamministrazione di appartenenza, ma di concorrere alla piĂš ampia formazione culturale dei cittadini nei vari campi del sapere, in condizioni dâindipendenza (art. 33 Cost.).
Lungo tale linea interpretativa la Corte territoriale ha escluso che lâattivitĂ forense possa mai arrecare pregiudizio allâamministrazione scolastica qualora questâultima sia parte in causa, sul presupposto che lâaffermazione della legalitĂ costituisce un fine al quale la p.a. aspira primariamente.
Con la successiva L. n. 662 del 1996 (art. 1, commi 56, 56 bis, 57, 58, 58 bis, 59 e 60), il legislatore, tornando in argomento, ha introdotto una parziale liberalizzazione delle diverse attivitĂ libero professionali per i dipendenti pubblici, ponendo come condizione la trasformazione del rapporto dâimpiego da full time a part time.
Per i docenti delle scuole statali, tuttavia, il regime eccezionale di deroga era rimasto invariato, tantâè che, come affermato dalla Corte territoriale, a carico degli stessi la legge non aveva nemmeno posto lâobbligo della trasformazione del rapporto in part time, essendo, lâattivitĂ libero professionale, compatibile anche con un insegnamento a tempo pieno.
LĂ dove la ratio decidendi della sentenza gravata è censurabile, è nellâaver omesso di correlare la fin qui richiamata disciplina con la L. n. 339 del 2003, art. 1, che ha introdotto nuove norme in tema dâincompatibilitĂ dellâesercizio della professione forense.
Con tale provvedimento (art. 1, comma 1) il legislatore ha ripristinato il divieto originariamente previsto in capo ai dipendenti pubblici richiamando i limiti sanciti dal R.D. n. 1578d el 1933 (ââŚrestano fermi i limiti e i divieti di cui al R.D.L. 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla L. 22 gennaio 1934, n. 36, e successive modificazioniâ); ha disapplicato la L. n. 662 del 1996, art. 1, commi 56, 56 bis e 57 che ammettevano la compatibilitĂ tra la professione forense e lo status di pubblico dipendente, a condizione della trasformazione del rapporto dâimpiego in part time (âLe disposizioni di cui alla L. 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, commi 56, 56 bis, e 57, non si applicano allâiscrizione agli albi degli avvocatiâŚâ); ha mantenuto la deroga in favore dei docenti delle scuole superiori.
Il punto dirimente degli effetti disapplicativi della L. n. 339 del 2003, art. 1, comma 1, sulla condizione dei âprofessori â avvocatiâ, che la Corte dâAppello ha mancato di considerare, è, tuttavia, la mancata disapplicazione del D.Lgs. n. 662 del 1996, art. 1, comma 58 bis, aggiunto allâoriginario provvedimento dalla L. n. 140 del 1997, il quale dispone che, ferma restando la valutazione in concreto dei singoli casi di conflitto dâinteresse, alle amministrazioni compete indicare tutte quelle attivitĂ che in ragione dellâinterferenza con i compiti istituzionali, non sono consentite ai dipendenti.
Il fatto che la L. n. 339 del 2003, art. 1 abbia mantenuto in vita il solo comma 58 bis della L. n. 662 del 1996, disapplicando i restanti commi, induce a ritenere che, nei residui casi in cui tuttora la legge consente lâesercizio della professione forense, ossia nel caso dei docenti delle universitĂ , degli istituti superiori e delle scuole secondarie, il legislatore abbia inteso conservare in capo alle amministrazioni di appartenenza un margine di discrezionalitĂ nella valutazione della possibile interferenza tra lâattivitĂ professionale e lo status di pubblico dipendente.
La previsione di tale limite di carattere generale contraddice, tuttavia, la conclusione, cui è erroneamente pervenuta la Corte territoriale, secondo la quale, lâeccezionale previsione di compatibilitĂ per i docenti, che ha resistito a ogni riforma limitativa intervenuta in materia, implicherebbe lâesclusione di qual si voglia limitazione, anche qualora lâattivitĂ forense si eserciti in giudizi di cui sia parte lâamministrazione scolastica. Tale statuizione non si concilia, infatti, con il dettato della L. n. 662 del 1996, art. 1, comma 58 bis, mantenuto in vigore dalla l. n.339/2003, a norma del quale permane, in capo agli organi scolastici, oltre che la valutazione in concreto dei singoli casi di conflitto dâinteresse, altresĂŹ la facoltĂ di indicare le attivitĂ che interferiscono con i compiti istituzionali del docente.
In conclusione, alla generale incompatibilitĂ del rapporto di pubblico impiego con le libere professioni, si contrappone la norma speciale di cui al R.D.L. n. 1578 del 1933, conv. in L. n. 234 del 1936 e successive modificazioni, richiamata dalla L. n. 339 del 2003, art. 1, comma 1, che consente lâesercizio della professione forense a poche specifiche categorie, tra cui i professori degli istituti scolastici secondari statali. La legge affida, tuttavia, la garanzia del legittimo svolgimento dellâattivitĂ forense allâosservanza di poche regole, tra cui quella di richiedere lâautorizzazione al dirigente scolastico o al preside, di non arrecare pregiudizio allâinsegnamento e di svolgere la libera attivitĂ nel rispetto dellâorario di servizio (D.Lgs. n. 297 del 1994, art. 508, richiamato dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53).
Non è dato ritenere, pertanto, che non sussista in capo allâamministrazione scolastica alcun margine per valutare la legittimitĂ dellâassunzione del patrocinio legale da parte del docente-avvocato, cosĂŹ comâè confermato dallâevolversi della disciplina sulle incompatibilitĂ di cui alla L. n. 339 del 2003, la quale, nel ripristinare il generale divieto di svolgimento delle libere professioni in capo ai dipendenti pubblici, anche con rapporto dâimpiego part time, ha mantenuto in vita la facoltĂ per i docenti delle scuole superiori di svolgere la professione forense, ferma restando la possibilitĂ in capo alle amministrazioni scolastiche, di valutare in concreto singoli casi di conflitto dâinteresse o comunque dâinterferenza con i compiti istituzionali del docente.
Dal quadro normativo, cosĂŹ come sopra ricostruito, deve trarsi il seguente principio di diritto: âPer effetto della mancata disapplicazione del D.Lgs. n. 662 del 1997, art. 1, comma 58 bis, (introdotto con la L. n. 140 del 1997) da parte della L. n. 339 del 2003, art. 1, comma 1, allâamministrazione scolastica compete la valutazione in concreto della legittimitĂ dellâassunzione del patrocinio legale, da parte dellâinsegnante che ivi presti servizio, nonchĂŠ lâindividuazione delle attivitĂ che, in ragione dellâinterferenza con i compiti istituzionali, non sono consentite ai dipendenti, con particolare riferimento allâassunzione di difese in controversie di cui la stessa amministrazione scolastica è parteâ.
In definitiva, essendo lâunica censura fondata, il ricorso va accolto. La sentenza va cassata e la causa va decisa nel merito, con rigetto dellâoriginaria domanda. Le spese dellâintero processo sono compensate in ragione dellâesito alterno dei giudizi di merito.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta lâoriginaria domanda. Compensa le spese dellâIntero processo.
CosĂŹ deciso in Roma, nella udienza pubblica, il 5 aprile 2018.
Depositato in Cancelleria il 17 ottobre 2018
