Art. 100 Cost.

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 100 Cost. apre la sezione III del titolo III della parte seconda, dedicata agli organi ausiliari, cioè agli organi che affiancano il Governo e il Parlamento con funzioni di consulenza e di controllo pur senza partecipare all’indirizzo politico. Vi sono menzionati il Consiglio di Stato e la Corte dei conti, istituti di antica tradizione che la Costituzione recepisce e garantisce, mentre il successivo art. 99 Cost. disciplina il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro.

La ratio è duplice. Da un lato l’ordinamento democratico esige che l’azione del Governo e delle amministrazioni sia assistita da pareri tecnici imparziali e sottoposta a verifiche di legalità e di corretta gestione delle risorse pubbliche. Dall’altro, organi chiamati a consigliare e controllare il Governo devono esserne indipendenti, altrimenti la loro funzione sarebbe svuotata. L’articolo non è stato modificato; la sua attuazione si deve in particolare alla legge 21 marzo 1958, n. 259, sul controllo degli enti sovvenzionati, e alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, che ha riformato i controlli della Corte dei conti.

Contenuto della disposizione

• Consiglio di Stato (primo comma): è organo di consulenza giuridico-amministrativa, che rende pareri al Governo e alle amministrazioni, e organo di tutela della giustizia nell’amministrazione. Quest’ultima funzione trova la sua disciplina nell’art. 103 Cost., che ne fa il vertice della giurisdizione amministrativa.
• Corte dei conti (secondo comma): esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato; partecipa, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria; riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro.
• Indipendenza (terzo comma): la legge deve assicurare l’indipendenza dei due istituti e dei loro componenti di fronte al Governo, attraverso garanzie di status, di nomina e di inamovibilità.

Le funzioni di controllo previste dall’art. 100 Cost. vanno tenute distinte dalla giurisdizione contabile della Corte dei conti, che trova fondamento nell’art. 103, secondo comma, Cost. e investe la responsabilità amministrativa e i giudizi di conto. La riserva di legge del secondo comma consente al legislatore di introdurre forme di controllo ulteriori rispetto a quelle tipizzate, purché ancorate a interessi di rilievo costituzionale.

Profili applicativi

Nell’esperienza recente il controllo della Corte dei conti si è spostato dai singoli atti alla gestione complessiva e agli equilibri di bilancio degli enti territoriali e sanitari: giudizi di parificazione dei rendiconti regionali, controlli sui bilanci degli enti locali, verifica dei piani di riequilibrio finanziario pluriennale, certificazione dei costi dei contratti collettivi. Il tratto qualificante è la natura di controllo esterno, neutrale e di stretta legalità, esercitato da un organo al servizio dello Stato-ordinamento e non del Governo.

Ne discende un effetto di grande rilievo pratico: la Corte dei conti, anche in sede di controllo, è legittimata a sollevare questioni di legittimità costituzionale quando applica parametri normativi, in contraddittorio con l’ente e con esiti giustiziabili. Ciò evita che leggi di spesa che incidono sugli equilibri di bilancio restino sottratte al sindacato costituzionale, data la frequente assenza di soggetti interessati a impugnarle. Per gli enti controllati ciò comporta che la copertura finanziaria delle leggi regionali possa essere contestata già in occasione della parificazione del rendiconto.

Orientamenti giurisprudenziali

• Corte costituzionale, 30 dicembre 1997, n. 470: il controllo successivo sulla gestione introdotto dalla legge n. 20 del 1994 non trova fondamento diretto nell’art. 100 Cost. ma in una scelta del legislatore, che può introdurre controlli ulteriori purché ancorati a principi costituzionali come il buon andamento e l’equilibrio di bilancio; la Corte dei conti vi opera come garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico.
• Corte costituzionale, 30 dicembre 1968, n. 143: il controllo previsto dall’art. 100 Cost. investe gli atti in ragione della loro provenienza dal Governo o dall’amministrazione, non della loro natura sostanziale; ne sono esenti gli organi al vertice dell’ordinamento e, nelle Regioni speciali, gli atti interni delle assemblee legislative.
• Corte costituzionale, 26 giugno 1970, n. 110: il controllo dell’art. 100 Cost. e la giurisdizione contabile dell’art. 103 Cost. hanno natura e collocazione distinte; il giudizio di conto sugli agenti contabili, anche regionali, appartiene alla seconda.
• Corte costituzionale, 5 aprile 2013, n. 60: il controllo di legalità e regolarità sulla gestione economico-finanziaria si estende anche alle autonomie speciali, la cui finanza è parte della finanza pubblica allargata, e la Corte dei conti lo esercita quale organo terzo e indipendente a tutela dell’unità economica della Repubblica.
• Corte costituzionale, ord. 13 luglio 2000, n. 280: la Corte dei conti, nella funzione di controllo sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, è legittimata a sollevare conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, anche contro atti legislativi, data la sua posizione di piena indipendenza.
• Corte costituzionale, 29 aprile 2021, n. 80: la sezione regionale di controllo può sollevare questioni di legittimità costituzionale nell’esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, in ragione della composizione magistratuale, delle garanzie di indipendenza e della natura strettamente giuridica del controllo.
• Corte costituzionale, 21 luglio 2020, n. 157: la legittimazione della Corte dei conti a sollevare l’incidente di costituzionalità in sede di controllo sui bilanci degli enti territoriali e sanitari presuppone l’applicazione di parametri normativi, la giustiziabilità del provvedimento e il pieno contraddittorio con l’ente.
• Corte costituzionale, 11 marzo 2024, n. 39: nel giudizio di parificazione del rendiconto regionale la Corte dei conti può censurare le leggi che applica per motivi che incidano, anche in via mediata, sugli equilibri di bilancio.

Rapporti con altre norme

L’art. 100 Cost. si completa con l’art. 103 Cost., che attribuisce al Consiglio di Stato e agli altri organi di giustizia amministrativa la giurisdizione sugli interessi legittimi e alla Corte dei conti quella nelle materie di contabilità pubblica, e con l’art. 108 Cost., che affida alla legge la garanzia di indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali. I parametri sostanziali del controllo contabile sono gli artt. 81 e 97, primo comma, Cost. sull’equilibrio di bilancio e la sostenibilità del debito, e l’art. 119 Cost. sull’autonomia finanziaria degli enti territoriali. L’art. 134 Cost. fonda la legittimazione della Corte dei conti nei conflitti di attribuzione. Sul piano ordinario, la legge n. 20 del 1994 e la legge n. 259 del 1958 delineano le forme del controllo, mentre il Testo unico degli enti locali (d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267) ne disciplina le applicazioni ai bilanci comunali e provinciali.