Art. 822 c.c. Demanio pubblico

Commento

Inquadramento e ratio

L’art. 822 c.c. apre il capo II del titolo I del libro terzo, dedicato ai beni appartenenti allo Stato, agli enti pubblici e agli enti ecclesiastici, e individua i beni che compongono il demanio pubblico, cioè la categoria di beni pubblici sottoposta al regime giuridico più rigoroso. La ratio è quella di riservare alla mano pubblica, e di sottrarre al libero commercio, i beni che per natura o per destinazione servono a soddisfare interessi della collettività: la difesa, la navigazione, la circolazione, l’approvvigionamento idrico, la fruizione del patrimonio culturale.

La disposizione è rimasta immutata dall’entrata in vigore del codice. La sua lettura è tuttavia profondamente evoluta: la giurisprudenza di legittimità, muovendo dagli artt. 2, 9 e 42 Cost., interpreta oggi la demanialità non come semplice proprietà dell’ente, ma come appartenenza di servizio alla collettività, di cui lo Stato è ente esponenziale. La riforma del titolo V della Costituzione (legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) e il cosiddetto federalismo demaniale (d.lgs. 28 maggio 2010, n. 85) hanno inciso sulla gestione e sul trasferimento di alcuni beni agli enti territoriali, non sulla qualificazione codicistica.

Contenuto della disposizione

La norma distingue due gruppi di beni, che la dottrina e la giurisprudenza denominano rispettivamente demanio necessario e demanio accidentale.

• Demanio necessario (primo comma): lido del mare, spiaggia, rade e porti (demanio marittimo); fiumi, torrenti, laghi e altre acque definite pubbliche dalle leggi di settore (demanio idrico); opere destinate alla difesa nazionale (demanio militare). Sono beni che appartengono e non possono che appartenere allo Stato, salve le eccezioni previste per le regioni a statuto speciale e per alcuni porti lacuali.
• Demanio accidentale o eventuale (secondo comma): strade, autostrade e strade ferrate; aerodromi; acquedotti; immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico e artistico; raccolte di musei, pinacoteche, archivi e biblioteche; ogni altro bene che la legge assoggetti al regime demaniale. Si tratta di beni che possono appartenere anche a privati, e che diventano demaniali solo se appartengono allo Stato o, ai sensi dell’art. 824 c.c., a province e comuni.

Per il demanio necessario la demanialità discende direttamente dalla legge, in presenza delle caratteristiche fisiche che questa considera; per il demanio accidentale occorrono insieme l’elemento soggettivo (appartenenza all’ente pubblico territoriale) e quello oggettivo (riconducibilità del bene a una delle categorie elencate). Gli atti amministrativi di delimitazione o di classificazione hanno di regola valore dichiarativo. Il regime che ne consegue è fissato dall’art. 823 c.c.: i beni demaniali sono inalienabili, non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi se non nei modi e nei limiti delle leggi di settore (tipicamente la concessione amministrativa) e sono sottratti all’usucapione.

Profili applicativi

Il contenzioso più frequente nasce dalle domande di usucapione di aree pubbliche e dalle richieste di rilascio o di indennità di occupazione promosse dall’Agenzia del demanio. Chi invoca l’acquisto per possesso deve dimostrare che il bene non è demaniale oppure che ha cessato di esserlo. La cessazione della demanialità (sdemanializzazione) segue regole diverse a seconda della categoria: per il demanio marittimo l’art. 35 cod. nav. richiede un provvedimento formale con efficacia costitutiva; per gli altri beni l’art. 829 c.c. ammette anche la sdemanializzazione tacita, purché risultante da atti o fatti univoci della pubblica amministrazione, incompatibili con la volontà di conservare la destinazione pubblica.

Errori ricorrenti sono confidare nel mero disuso del bene, nella tolleranza dell’amministrazione, in titoli privati di provenienza, in iscrizioni catastali o nel pagamento di imposte: nessuno di questi elementi prevale sulla demanialità naturale. Gli atti di trasferimento tra privati aventi ad oggetto beni del demanio necessario sono nulli per impossibilità giuridica dell’oggetto. Sul versante opposto, la perdita materiale del bene che qualifica il demanio accidentale, come la distruzione di una linea ferroviaria non più ricostruita nello stesso sito, fa venir meno la demanialità del sedime. Nei giudizi di usucapione il contraddittorio va instaurato con l’ente proprietario, non con gli enti titolari di sole funzioni di gestione.

Orientamenti giurisprudenziali

• Cassazione civile, Sezioni Unite, 16 febbraio 2011, n. 3811: le valli da pesca della laguna veneta appartengono al demanio marittimo necessario; la demanialità naturale discende dalla legge in presenza delle connotazioni fisiche previste, a prescindere da atti ricognitivi, e alla luce degli artt. 2, 9 e 42 Cost. il bene pubblico va inteso come strumento di realizzazione di interessi della collettività, con nullità degli atti privati di trasferimento.
• Cassazione civile, sez. I, 28 gennaio 2016, n. 1619: la comunicazione con il mare dei bacini di acqua salsa o salmastra va valutata in chiave funzionale, guardando all’idoneità attuale del bene a servire i pubblici usi del mare; le arginature e chiusure eseguite da privati non fanno cessare la demanialità.
• Cassazione civile, sez. II, 4 giugno 2015, n. 11595: la spiaggia demaniale comprende anche gli arenili ancora idonei agli usi marittimi; la sdemanializzazione del demanio marittimo esige un formale provvedimento costitutivo ai sensi dell’art. 35 cod. nav. e non può derivare da comportamenti concludenti, né dalle trasformazioni dei luoghi operate dai concessionari.
• Cassazione civile, sez. II, ord. 14 giugno 2018, n. 15619: i beni del demanio marittimo sono per natura inusucapibili, indipendentemente dalla durata del possesso; il disuso, anche risalente, e l’inerzia della pubblica amministrazione non bastano a configurare la sdemanializzazione tacita, e nel giudizio di usucapione è litisconsorte necessario soltanto l’ente proprietario.
• Cassazione civile, sez. II, ord. 26 luglio 2023, n. 22500: per le aree già asservite all’esercizio ferroviario, la mera cessazione del servizio non determina sdemanializzazione tacita finché gli impianti siano mantenuti e il ripristino resti possibile; l’edificazione di un manufatto sull’area non dimostra di per sé un possesso utile all’usucapione.
• Cassazione civile, sez. II, 1 marzo 2018, n. 4864: il demanio accidentale richiede la compresenza dell’appartenenza all’ente territoriale e delle caratteristiche oggettive della categoria; se la strada ferrata viene distrutta e ricostruita altrove, il terreno residuo perde la natura demaniale e diviene usucapibile, a nulla rilevando la qualificazione contenuta negli atti amministrativi.
• Cassazione civile, sez. II, 18 aprile 2011, n. 8876: la collocazione di un terreno in un’area di interesse archeologico non ne comporta automaticamente la natura di bene archeologico demaniale, e la presunzione di demanialità delle aree contigue alla strada riguarda solo quelle che, per la loro accessibilità, integrano la funzione viaria; entrambi i profili richiedono un accertamento specifico.

Rapporti con altre norme

L’art. 823 c.c. detta il regime dei beni demaniali (inalienabilità, inusucapibilità, tutela in via amministrativa); l’art. 824 c.c. estende il regime ai beni delle categorie del secondo comma appartenenti a province e comuni, compresi cimiteri e mercati comunali; l’art. 829 c.c. disciplina il passaggio dal demanio al patrimonio, da dichiarare con atto dell’autorità amministrativa. Gli artt. 826 e 828 c.c. riguardano invece il patrimonio indisponibile e disponibile, assoggettati a regole meno rigide. Fuori dal codice civile rilevano gli artt. 28 e 35 cod. nav. per il demanio marittimo, la disciplina delle acque pubbliche (oggi d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152), il codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) per i beni di interesse storico e artistico, il d.lgs. 28 maggio 2010, n. 85 sul trasferimento di beni agli enti territoriali e, sul piano dei principi, gli artt. 9 e 42 Cost.