(omissis)
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Il sig. Gaetano Di Ciano il 28 febbraio 1985 ha chiesto al Sindaco del Comune di Città Sant’Angelo il rilascio di una concessione edilizia per costruire un edificio alberghiero in c.da S.Martino, ma tale richiesta è stata respinta con provvedimento 13 aprile 1987, n. 3643, in ragione della circostanza che la zona non era già edificata ed urbanizzata. In accoglimento del ricorso proposto dall’interessato, tale diniego è stato annullato da questo Tribunale con sentenza 27 aprile 1992, n. 148, passata in giudicato, in quanto sussistevano – come testualmente si legge in tale decisione – “in fatto (situazione di edificazione ed urbanizzazione) ed in diritto (destinazione dell’area ad attività alberghiera nel P.d.F.) i necessari presupposti per il rilascio della richiesta concessione edilizia”.
Dopo aver chiesto il pagamento degli oneri concessori, il Sindaco con atto 14 febbraio 1995, n. 11948, ha sospeso ogni determinazione sull’istanza presentata in relazione ad un nuovo strumento urbanistico in itinere, ma, in accoglimento di ulteriore ricorso proposto dall’interessato, questo Tribunale con ordinanza collegiale 28 marzo 1996, n. 145, ha ordinato all’Amministrazione di riesaminare l’atto impugnato. In esecuzione di tale ordinanza, con successivo provvedimento 9 maggio 1996, n. 5199/96, il Sindaco del Comune di Città S.Angelo ha, però, nuovamente negato la richiesta concessione edilizia in ragione del fatto che il fabbricato in progetto andava ad invadere parzialmente una strada di piano, prevista in uno strumento urbanistico, peraltro, adottato dopo la comunicazione della predetta sentenza. Anche tale diniego è stato annullato da questo Tribunale con sentenza 18 dicembre 1999, n. 898, anch’essa passata in giudicato, in quanto l’Amministrazione – come testualmente si legge in tale decisione – “con specifico riferimento al contenuto del predetto giudicato ed in relazione ai principi contenuti negli artt. 24 e 113 della Costituzione, non avrebbe potuto opporre all’interessato un nuovo diniego; né avrebbe potuto in ogni caso far riferimento al fatto che il fabbricato proposto andava a sovrapporsi parzialmente ad una strada di piano e ciò in quanto tale piano era stato rielaborato in ragione di un ulteriore intervento del Comune di Città S. Angelo intervenuto successivamente alla comunicazione della predetta decisione. Risulta, peraltro, che tale strada non era in concreto realizzabile (né risulta che sia stata oggi realizzata), in quanto il tracciato era stato disegnato ignorando l’esistenza di alcuni edifici da tempo realizzati”.
Con concessione edilizia 16 marzo 2001, n. 194/85, il Dirigente del Settore Tecnico – Servizio Urbanistico ed Edilizia del Comune di Città Sant’Angelo ha, pertanto, autorizzato l’esecuzione dei lavori in questione, a condizione tuttavia che l’interessato producesse entro trenta giorni alcuni documenti, tra cui un “atto di rinuncia alla pretesa risarcitoria conseguente all’annullamento del diniego di concessione edilizia”.
L’interessato il 17 aprile 2001 ha inviato gli atti richiesti (ad esclusione del nulla osta preventivo dei VV.FF. e del parere igienico sanitario, in luogo dei quali ha trasmesso copia delle relative domande presentate a tali Amministrazioni), tra cui un atto di rinuncia alla pretesa risarcitoria, subordinata alla condizione risolutiva che entro il 31 dicembre 2001 fossero “emanati e comunicati tutti gli atti necessari alla definitiva formalizzazione della licenza” e fosse consentito “l’immediato inizio dei lavori” e che gli atti amministrativi concessori assentiti non fossero stati successivamente “per qualsiasi motivo revocati, annullati o vengano comunque a perdere efficacia per fatto a me non imputabile”.
Non avendo l’Amministrazione comunicato ulteriori proprie determinazioni il sig. Di Ciano con istanza del 7 marzo 2002, dopo aver comunicato che i lavori avrebbero avuto inizio il 10 marzo successivo, ha chiesto che venissero fissate le linee e quote; tali allineamenti sono stati fissati con verbale del 2 aprile 2002.
Con istanza pervenuta al Comune il 10 marzo 2005 l’interessato ha chiesto la concessione di una proroga del termine per l’ultimazione dei lavori in ragione del fatto che il direttore dei lavori aveva sospeso l’attività costruttiva per il mancato rispetto delle norme di sicurezza e che la ditta esecutrice si era rifiutata di continuare l’edificazione; ma tale richiesta è stata respinta con provvedimento 29 marzo 2005, n. 6902, del Dirigente del Settore Tecnico – Servizio Urbanistico ed Edilizia del Comune di Città Sant’Angelo in ragione della testuale considerazione che tale istanza “è pervenuta oltre i termini indicati nella concessione edilizia n. 194/85 del 16 marzo 2001”.
Con il ricorso n. 236/05 il sig. Di Ciano ha impugnato dinanzi questo Tribunale tale provvedimento, mentre con il ricorso in esame ha chiesto la condanna dell’Amministrazione intimata al risarcimento dei danni derivanti dal ritardo nel rilascio della predetta concessione edilizia.
Dopo aver ricordato che la richiesta di concessione edilizia era stata reiteratamente respinta con atti tutti annullati da questo Tribunale, ha rilevato che solo a seguito di ulteriori diffide l’Amministrazione aveva assentito la concessione edilizia 16 marzo 2001, n. 194/85, per l’esecuzione dei lavori in questione subordinata alla “rinuncia alla pretesa risarcitoria conseguente all’annullamento del diniego di concessione edilizia”. Tale condizione è però nulla perché emanata in assoluta carenza di potere. Inoltre, il pronunciamento favorevole del Comune a distanza di anni sulla originaria richiesta di concessione edilizia presentata nel 1985 costituisce la prova che l’originaria richiesta era fondata: di qui l’obbligo per il Comune di risarcire i danni derivanti dai sedici anni di attesa conseguenti a reiterati atti “dolosi o, comunque, palesemente colposi”, che sono stati tutti annullati con sentenze passate in giudicato. La prescrizione del diritto al risarcimento è stata più volte interrotta con la proposizione di ben tre giudizi. Conseguentemente, ha chiesto la condanna del Comune al risarcimento sia del danno emergente, che del lucro cessante in relazione ai mancati guadagni: in particolare, ha chiesto la condanna al risarcimento dei danni derivanti dall’incremento dei costi complessivi di realizzazione dell’edificio alberghiero dall’anno 1988 all’anno 2001 (quantificati in € 735.710,06) e dall’incremento del costo di costruzione, dei danni derivanti dal mancato guadagno (quantificati in € 1.044.575,25), nonché dalla perdita dell’avviamento commerciale (quantificati in € 250.000).
Il Comune di Città Sant’Angelo si è costituito in giudizio e con memorie depositate il 5 novembre 2005 ed il 24 giugno 2006 ha in via pregiudiziale eccepito l’inammissibilità del ricorso per discordanza tra il petitum e la causa petendi e per erronea formulazione della domanda, nonché l’intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento. Nel merito ha, poi, diffusamente confutato il fondamento della richiesta formulata, rilevando, tra l’altro, lo stretto collegamento tra il presente ricorso e l’altro ricorso proposto dall’interessato avverso il diniego di proroga della concessione poi assentita.
Alla pubblica udienza dell’11 gennaio 2007 la causa è stata introitata a decisione.
D I R I T T O
1. – Il sig. Gaetano Di Ciano ha chiesto al Sindaco del Comune di Città Sant’Angelo il rilascio di concessione edilizia per costruire un edificio alberghiero in c.da S.Martino con istanza del 28 febbraio 1985, che è stata più volte respinta dal Comune con vari atti che sono stati tutti annullati da questo Tribunale con sentenze 27 aprile 1992, n. 148, e 18 dicembre 1999, n. 898, entrambe passate in giudicato.
Con concessione edilizia 16 marzo 2001, n. 194/85, il Dirigente del Settore Tecnico – Servizio Urbanistico ed Edilizia del Comune di Città Sant’Angelo, in accoglimento della predetta istanza del 1985 ha, infine, autorizzato l’esecuzione dei lavori in questione, a condizione però che l’interessato avesse prodotto “atto di rinuncia alla pretesa risarcitoria conseguente all’annullamento del diniego di concessione edilizia”. L’interessato ha inviato tale rinuncia, subordinandola però, a sua volta, ad ulteriori condizioni.
Dopo aver dato inizio ai lavori autorizzati, con il ricorso in esame il sig. Di Ciano ha chiesto la condanna dell’Amministrazione intimata al risarcimento dei danni derivanti dal ritardo nel rilascio della concessione edilizia per la costruzione del predetto edificio alberghiero.
Secondo il ricorrente, l’Amministrazione comunale per aver illegittimamente ritardato per oltre quindici anni il rilascio di un atto in realtà dovuto sarebbe tenuta a risarcire i danni subiti dal privato, danni che sono stati individuati sia nell’incremento dei costi complessivi di realizzazione dell’edificio alberghiero e del costo di costruzione (danno emergente), che mancato guadagno derivante dall’attività alberghiera e dalla perdita dell’avviamento commerciale (lucro cessante).
2. – In via pregiudiziale il Collegio deve farsi carico di verificare se sussista o meno la giurisdizione di questo Tribunale a conoscere della controversia così come proposta.
Sul punto va osservato che il Giudice della giurisdizione ha oggi definitivamente riconosciuto che, anche dopo le note sentenze della Corte Costituzionale nn. 281 e 204 del 2004, spetta al Giudice amministrativo di conoscere delle domande – come quella in esame – di risarcimento dei danni da ritardo nel rilascio di una concessione edilizia (cfr. da ultimo Cass. SS.UU., 1° giugno 2006, n. 13028, e 31 marzo 2005, n. 6745).
Per cui, sembra pacifico che rientra nella giurisdizione esclusiva di questo Tribunale il conoscere della domanda risarcitoria in questione (Cons. St. Ad. pl., 15 settembre 2005, n. 7).
3. – Una volta giunti a tale conclusione, ai fini del decidere occorre necessariamente partire dall’esame delle numerose eccezioni opposte dall’Amministrazione alla richiesta così come formulata con il ricorso.
Tali eccezioni possono schematicamente così riassumersi:
a) il Comune aveva condizionato il rilascio della concessione edilizia alla specifica rinuncia da parte dell’interessato alla richiesta di risarcimento dei danni; ed in effetti l’istante tale rinuncia aveva formulato;
b) vi era una discordanza tra il petitum e la causa petendi, in ragione del fatto che:
– il ricorrente non era più titolare dello jus aedificandi, in quanto era decaduto dal titolo assentito per avere l’Amministrazione dichiarato la decadenza (peraltro impugnata dallo stesso ricorrente con altro ricorso); di qui lo stretto collegamento tra il presente ricorso e l’altro ricorso proposto dall’interessato avverso il diniego di proroga della concessione poi assentita;
– il semplice ritardo nel conseguimento dello jus aedificandi non darebbe diritto al risarcimento dei danni nell’ipotesi di impugnativa di un atto negativo, dal momento che non vi era certezza in ordine al rilascio del provvedimento autorizzatorio richiesto;
c) la domanda era stata formulata erroneamente, in quanto, pur ipotizzandosi una responsabilità extracontrattuale del Comune, la richiesta di risarcimento danni era stata formulata ai sensi dell’art. 1223 del codice civile;
d) il diritto al risarcimento si era in ogni caso prescritto in ragione del tempo decorso dalle predette sentenze di questo Tribunale (27 aprile 1992, n. 148, e 18 dicembre 1999, n. 898), che avevano accertato l’illegittimità dei dinieghi opposti al privato;
e) l’istante, dopo la presentazione della richiesta di concessione edilizia, non aveva diffidato l’Amministrazione a provvedere ai sensi dell’art. 4 della L. 4 dicembre 1993, n. 493, né aveva proposto la prevista istanza al Presidente della Giunta regionale; per cui il ritardo non era sanzionabile, in quanto l’interessato non aveva azionato gli specifici strumenti previsti dall’ordinamento per porre fine all’inerzia del Comune.
L’Amministrazione ha, infine, dedotto che il ritardo nel rilascio della concessione non era dovuto esclusivamente a circostanze oggettivamente riconducibili alla condotta della Pubblica Amministrazione, ma alla complessità della vicenda determinata dalla sopravvenienza di un nuovo strumento urbanistico e che, in ogni caso, era erronea la quantificazione dei danni prospettata con il ricorso.
Il Collegio ritiene che tali ragioni evidenziate dal Comune e sopra sintetizzate alle predette lettere da a) ad e) non siano, in realtà, ostative all’accoglimento dell’istanza proposta.
3.1 – Quanto alla circostanza che il Comune aveva condizionato il rilascio della concessione edilizia alla specifica rinuncia da parte dell’interessato alla richiesta di risarcimento dei danni, che l’istante aveva accettato, va subito evidenziato che tale condizione apposta alla concessione edilizia deve ritenersi nulla, in quanto contraria a norme imperative.
Va in merito evidenziato che – come già chiarito dalla giurispru-denza amministrativa (T.A.R. Campania, sez. Salerno, II, 16 gennaio 2007, n. 28) – il Comune non può assentire una concessione edilizia subordinatamente all’impegno del privato a rinunciare alla proposizione di azioni risarcitoria nei confronti del Comune, in quanto tale condizione non è volta a perseguire alcun interesse pubblico riconducibile alla materia urbanistico-edilizia e si pone in contrasto con il principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi.
Tale condizione si rivela, infatti, preordinata al perseguimento di interessi estranei a quelli sottesi al potere esercitato, volto a garantire lo svolgimento dell’attività edificatoria nel rispetto delle norme che la disciplinano ed in vista di una corretta ed equilibrata trasformazione del territorio, ed, esulando dall’ambito teleologico appena delineato, si propone di evitare i riflessi risarcitori eventualmente derivanti da una pregressa attività dell’Amministrazione: in tal modo subordinando l’efficacia della concessione rilasciata al perseguimento di scopi estranei al relativo schema tipologico. Il Comune, invero, non può in via generale apporre condizioni, sia sospensive che risolutive, alla concessione edilizia, salvi i casi espressamente previsti dalla legge, stante la natura di accertamento costitutivo a carattere non negoziale di detto provvedimento (Cons. St, sez. V, 24 marzo 2001, n. 1702).
Tale condizione, peraltro, non inficia in toto la concessione assentita, dal momento che l’invalidità di una condizione apposta all’atto amministrativo comporta la invalidità totale dell’atto stesso solo qualora il contenuto della condizione abbia costituito il motivo essenziale della dichiarazione di volontà, la quale presumibilmente non vi sarebbe stata senza di quella (“vitiatur et vitiat”); ma la nullità e l’invalidità totale dell’atto amministrativo, a cagione dell’invalidità della condizione, non può certamente prodursi quando si tratti – come nel caso di specie – di atti dovuti (nei quali cioè non vi sia discrezionalità nell’an) e quando l’autorità amministrativa, che si determina per il provvedimento, dovrà dare ad esso il contenuto predeterminato dalle fonti normative, in assenza di discrezionalità nel quid (cfr. T.A.R. Liguria, 25 ottobre 1979, n. 381).
Così precisata l’irrilevanza della predetta condizione apposta nella concessione assentita, va in aggiunta anche rilevato che alcuna conseguenza può farsi derivare dalla successiva accettazione del privato della predetta condizione.
Va, invero, innanzi tutto chiarito che la nullità della condizione in questione non può non travolgere per assenza di causa anche la successiva rinuncia formulata dal privato, il quale, nella particolare posizione in cui lo stesso trovava (attendeva, dopo la proposizione con esito favorevole di ben tre ricorsi, da oltre quindici anni il rilascio di un dovuto titolo concessorio), era nell’impossibilità di contrastare tale pretesa se non a pena di iniziare un nuovo contenzioso.
Inoltre, va in punto di fatto precisato che – come sopra esposto in narrativa – il privato il 17 aprile 2001 aveva inviato l’atto di rinuncia alla pretesa risarcitoria, subordinata, però, alla condizione sospensiva che entro il 31 dicembre 2001 fossero “emanati e comunicati tutti gli atti necessari alla definitiva formalizzazione della licenza” e fosse consentito “l’immediato inizio dei lavori” ed alla condizione risolutiva che gli atti amministrativi concessori assentiti non fossero stati successivamente “per qualsiasi motivo revocati, annullati o vengano comunque a perdere efficacia per fatto a me non imputabile”.
Premesso che non possono esservi dubbi sulla possibilità di apporre ad un atto di rinuncia tali condizioni, in quanto le dichiarazioni di remissione del debito di cui all’art. 1236 c.c. e le rinunce ben possono essere condizionate, poiché l’Amministrazione, come sembra pacifico tra le parti, non aveva comunicato alcunché entro il 31 dicembre 2001 sembra evidente che la predetta condizione sospensiva posta all’atto di rinuncia del privato non si era verificata. Inoltre, si era verificata anche la predetta condizione risolutiva, dal momento che, come meglio si chiarirà in seguito, era illegittimo il successivo diniego di proroga del termine per l’ultimazione dei lavori.
Né può ipotizzarsi che sul punto fosse intervenuto tra le parti un atto transattivo, attesa, a tacer d’altro, l’incapacità del dirigente comunale a disporre del diritto a rilasciare o meno una concessione edilizia (art. 1966 cod. civ.).
3.2.1 – Con le eccezioni sopra indicate alle lettere b) e c) – che possono esaminarsi congiuntamente – l’Amministrazione ha dedotto che vi era una discordanza tra il petitum e la causa petendi e che la domanda era stata formulata erroneamente in quanto:
– per un verso il ricorrente non era più titolare dello jus aedificandi, in quanto era decaduto dal titolo assentito per avere l’Ammi-nistrazione dichiarato la decadenza della concessione assentita;
– per altro verso, il semplice ritardo nel conseguimento dello jus aedificandi non da diritto al risarcimento dei danni nell’ipotesi di impugnativa di un atto negativo;
– per altro verso, ancora, pur ipotizzandosi una responsabilità extracontrattuale del Comune, la richiesta di risarcimento danni era stata formulata ai sensi dell’art. 1223 del codice civile.
Anche tali rilievi non sembrano fondati.
3.2.2 – In relazione alla circostanza che l’istante era decaduto dal titolo assentito, va osservato che con sentenza 22 gennaio 2007, n. 52, questo Tribunale, accogliendo altro ricorso proposto dall’attuale ricorrente, ha annullato l’atto di diniego della proroga della concessione assentita; per cui tale concessione non può di certo allo stato ritenersi decaduta.
3.2.3 – Quanto, poi, al fatto che il ritardo nel conseguimento dello jus aedificandi non darebbe diritto al risarcimento dei danni nell’ipotesi di impugnativa di un atto negativo, va rilevato che la giurisprudenza amministrativa è giunta a tale conclusione pronunciandosi però in relazione a fattispecie nelle quali il privato aveva chiesto, oltre all’annullamento dell’atto negativo, anche la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni in ragione del mancato conseguimento del bene della vita cui l’istante aspirava.
Ora, in relazione a richieste così formulate, si è appunto affermato che la domanda di risarcimento del danno causato da un illegittimo provvedimento di diniego, annullato in sede giurisdizionale per difetto di motivazione, non può essere accolta ove persistano in capo alla p.a. significativi spazi di discrezionalità amministrativa pura in sede di riesercizio del potere e la parte istante non si sia limitata a chiedere il mero danno subito per effetto di un’illegittimità procedimentale sintomatica di una modalità comportamentale non improntata alla regola della correttezza, ma abbia richiesto l’intero pregiudizio derivante dal mancato conseguimento del bene della vita, costituito dalla autorizzazione richiesta (così Cons. St. , sez. VI, 15 aprile 2003, n. 1945, e nello stesso senso, più di recente Cons. St. Ad. pl., 15 settembre 2005, n. 7).
Così si è dichiarata l’inammissibilità “allo stato“ della domanda volta al risarcimento del danno conseguente dall’annullamento di un diniego di concessione edilizia, posto che l’accoglimento nel merito del ricorso di per sé non implica che l’istanza sarà successivamente sicuramente esitata in senso favorevole dall’Amministrazione; in quanto la situazione, dopo l’annullamento di un diniego, è “ancora incerta ed incompiuta, l’assetto definitivo di interessi ancora di là da venire, ed in un simile quadro non sono ancora definiti i presupposti del risarcimento, sia con riguardo all’an (l’essersi effettivamente verificato un danno, e che tipo di danno, di quale natura) sia al quantum (cosa che potrà accertarsi solo dopo l’esito del procedimento e la realizzazione del bene della vita, ove questa avvenga)” (così di recente T.A.R. Sicilia, sez. Catania, sez. I, 13 aprile 2006 n. 585).
Peraltro, questo Tribunale, con sentenza 13 dicembre 2005, n. 855, ha anche affermato che ove venga annullato un diniego di concessione edilizia perché privo di idonea motivazione ben può essere accolta la richiesta di risarcimento dei danni quando sia stata esclusa, in relazione a quanto disposto dall’art. 21-octies della L. 7 agosto 1990, n. 241, la presenza di specifici elementi ostativi all’accoglimento della richiesta della parte ricorrente e ciò in quanto l’annullamento del diniego per difetto di motivazione, in ragione di quanto oggi previsto da tale art. 21-octies, comporta anche un giudizio in ordine alla spettanza o meno del bene della vita da conseguire, specie ove il Tribunale, prima di pervenire all’annullamento del diniego impugnato, abbia in effetti svolto in concreto un’attenta analisi della disciplina urbanistica della zona, per verificare – trattandosi di un atto vincolato – che non fosse “palese” che il contenuto dispositivo dell’atto impugnato non sarebbe stato diverso.
Prescindendo, in ogni caso da tale ultima ipotesi, la giurisprudenza amministrativa oggi sostiene costantemente che in caso di annullamento di un diniego di concessione edilizia per vizi che consentono il riesercizio del potere (come nel caso di difetto di motivazione), la domanda di risarcimento del danno non può essere valutata se non all’esito del nuovo esercizio del potere; infatti, solo l’eventuale reiterazione dell’atto negativo, per ragioni diverse dal precedente, esclude la sussistenza di un danno risarcibile derivante dal primo provvedimento, salva la verifica degli estremi del danno in caso di annullamento giurisdizionale anche del secondo provvedimento (così da ultimo Cons. St., sez. IV, 30 giugno 2006, n. 4231, e nello stesso T.A.R. Abruzzo, sez. Pescara, 8 maggio 2003, n. 507).
Ora, poiché nel caso di specie i provvedimenti negativi assunti dal Comune erano stati tutti annullati da questo Tribunale e, da ultimo, il Drigente competente, riconoscendo nella sostanza la fondatezza dell’istanza presentata nel 1985, aveva assentito la richiesta concessione edilizia, sembra evidente da un lato che il richiedente aveva di certo diritto a conseguire quel particolare bene della vita (cioè il rilascio della concessione edilizia richiesta fin dal 1985) e da altro lato che l’Amministrazione non possa non essere tenuta (ove ricorrano le ulteriori condizioni richieste dalla legge) a risarcire il pregiudizio causato al privato dal mancato tempestivo conseguimento del bene della vita in questione.
In estrema sintesi, poiché oggi è stata rilasciata la richiesta concessione edilizia, sembra evidente che il diritto al risarcimento dei danni derivi non solo dall’annullamento degli atti negativi intervenuti, ma anche dal ritardo nel conseguimento dello jus aedificandi.
Peraltro, è pacifico che la richiesta di risarcimento dei danni possa essere avanzata successivamente e separatamente dalla richiesta di annullamento dell’atto illegittimo (Cons. St., Ad. pl., 9 febbraio 2006, n. 2).
3.2.4 – Quanto, poi, alla circostanza che la domanda era stata formulata erroneamente, in quanto, pur ipotizzandosi una responsabilità extracontrattuale del Comune, la richiesta di risarcimento danni era stata formulata ai sensi dell’art. 1223 del codice civile, deve, innanzi tutto, partirsi dal rilievo che – come è noto – il petitum e la causa petendi del ricorso giurisdizionale vanno desunti non solo dalle specifiche espressioni letterali con le quali si sono formulate le richieste, ma dall’intero contesto del gravame.
Invero, l’oggetto del rapporto processuale deve essere individuato in concreto, secondo il principio generale di affidamento che sorregge l’interpretazione degli atti negoziali, sicché non è dato arrestarsi alle formule utilizzate, ma occorre valutare l’atto nel suo complesso ed intendere l’oggetto dell’impugnazione secondo il senso in cui può essere normalmente inteso dal destinatario per il suo tenore (così, da ultimo, Cons. St., sez. VI, 27 febbraio 2006, n. 838).
Ciò premesso, va subito precisato che l’istante si è riferito al predetto art. 1223 del codice civile al solo fine di quantificare i danni subiti, prescindendo da ogni indagine sulla natura da attribuire al risarcimento della lesione degli interessi legittimi (se cioè trattasi di responsabilità aquiliana o contrattuale). Invero, l’art. 2056 del codice civile, nel disciplinare le modalità di valutazione dei danni per responsabilità aquiliana, richiama proprio il predetto art. 1223; per cui dal riferimento contenuto nel ricorso a tale articolo non può di certo desumersi che l’istante abbia inteso qualificare come contrattuale la responsabilità nella specie del Comune di Città Sant’Angelo; né, pertanto, il ricorso può essere dichiarato inammissibile ove si ritenga che responsabilità in questione sarebbe, in ipotesi, “extracontrattuale”.
In ogni caso, va ricordato che sulla questione della natura della responsabilità da lesione degli interessi legittimi si è aperto un articolato dibattito dottrinale e giurisprudenziale, che ha portato a formulare due maggioritarie e distinte correnti di pensiero: una prima tesi, maggioritaria anche in giurisprudenza (cfr da ultimo Cons. giust. amm. Reg. Sic, 22 giugno 2006, n. 312) che qualifica come aquiliana la responsabilità in questione ed altra tesi (c.d. teoria del “contatto sociale qualificato”) che inquadra la problematica in questione nell’ambito dello schema della responsabilità contrattuale di cui all’art. 1218 del codice civile. A tale ultima tesi (c.d. contrattuale) ha, peraltro, anche aderito una parte della giurisprudenza, quando ha affermato che la violazione di obblighi da “contatto sociale qualificato” fa sorgere il diritto al risarcimento del danno nei confronti della p.a. che ha adottato i provvedimenti illegittimi e dannosi, sulla base di una responsabilità non riconducibile al modello aquiliano (art. 2043 c.c.), ma ad una responsabilità da inadempimento assimilabile a quella contrattuale (art. 1218 c.c.) (Cons. St., sez. V, 6 agosto 2001 n. 4329); anche se tale responsabilità, non riducibile al mero modello aquiliano ex art. 2043 c.c., ha una fisionomia sui generis essendo caratterizzata dal rilievo di alcuni tratti della responsabilità precontrattuale e della responsabilità per inadempimento delle obbligazioni, da cui sono fatti derivare importanti corollari in ordine alla disciplina concretamente applicabile con particolare riguardo al termine di prescrizione, all’area del danno risarcibile e all’onere della prova dell’imputazione soggettiva; corollari tra i quali va considerato quello secondo il quale “l’accertata illegittimità dell’atto ritenuto lesivo dell’interesse del cittadino rappresenta, nella generalità dei casi, indice presuntivo della colpa della p.a., alla quale incombe l’onere di provare la sussistenza di un errore scusabile” (così, da ultimo, Cons. St., sez. V, 2 settembre 2005 n. 4461).
A tali tesi si sono, peraltro, affiancate altre teorie intermedie, quale quella che inquadra la responsabilità della Pubblica Amministrazione nella responsabilità precontrattuale (con la conseguente limitazione della responsabilità al solo interesse negativo) o altra, ancora più di recente formulata, che molto brillantemente distingue, per la parte che qui interessa, la lesione degli interessi legittimi oppositivi dalla lesione degli interessi legittimi pretensivi, ritenendo che per la tutela risarcitoria dei primi debba farsi riferimento all’art. 2043, mentre per la tutela risarcitoria dei secondi debba utilizzarsi lo strumento dell’art. 1218 del codice civile.
Il Collegio ritiene che, come sopra indicato, l’aderire all’una o all’altra di tali tesi non possa mai condurre alla dichiarazione di inammissibilità del gravame, in quanto il mero riferimento contenuto nel ricorso all’art. 1223 del codice civile non assume nella specie un particolare rilievo.
3.3. – Va a questo punto esaminata la questione, sopra evidenziata alla lettera d), se al momento delle proposizione del ricorso si era o meno prescritto il diritto al risarcimento.
Va a tal fine evidenziato in punto di fatto quanto segue:
– l’istante il 28 febbraio 1985 aveva chiesto al Sindaco del Comune di Città Sant’Angelo il rilascio della concessione edilizia in questione, ma tale richiesta era stata respinta con provvedimento 13 aprile 1987, n. 3643, tempestivamente impugnato dall’interessato;
– questo Tribunale con sentenza 27 aprile 1992, n. 148, aveva annullato tale diniego;
– con atto 14 febbraio 1996, n. 11948, il Sindaco, dopo aver chiesto il pagamento degli oneri concessori, aveva sospeso ogni determinazione sull’istanza presentata in relazione ad un nuovo strumento urbanistico in itinere, ma, in accoglimento di ulteriore ricorso proposto dall’interessato, questo Tribunale con ordinanza collegiale 28 marzo 1996, n. 145, aveva ordinato all’Amministrazione di riesaminare tale atto impugnato;
– con provvedimento 9 maggio 1996, n. 5199/96, il Sindaco del Comune di Città Sant’Angelo aveva nuovamente negato la richiesta concessione edilizia, ma tale diniego era stato annullato da questo Tribunale con sentenza 18 dicembre 1999, n. 898;
– il 16 marzo 2001, n. 194/85, il Dirigente del Settore Tecnico del Comune di Città Sant’Angelo aveva assentito la concessione edilizia richiesta con l’istanza del 28 febbraio 1985;
– il 3 giugno 2005 il sig. Di Ciano ha notificato il ricorso in questione.
Fatte tali precisazioni in punto di fatto, deve anche ricordarsi che – come è noto – la prescrizione inizia decorrere dal momento in cui il diritto può essere fatto valere in giudizio.
Ciò posto, si è già sopra precisato che in caso di annullamento di un diniego di concessione edilizia per vizi che consentono il riesercizio del potere, il privato non avrebbe potuto avanzare una domanda di risarcimento del danno, in quanto tale istanza non avrebbe potuto essere valutata se non all’esito del nuovo esercizio del potere; si è già detto, infatti, che la situazione, dopo l’annullamento di un diniego, è “ancora incerta ed incompiuta” per non essere ancora definiti “i presupposti del risarcimento”, dal momento che tali presupposti possono “accertarsi solo dopo l’esito del procedimento e la realizzazione del bene della vita, ove questa avvenga”.
Ora, con riferimento a tale considerazione deve rilevarsi che l’istante avrebbe potuto avanzare richiesta di risarcimento del danno da ritardo non subito dopo il passaggio in giudicato della decisione di annullamento del primo diniego opposto – così come normalmente avviene in caso di annullamento di un atto illegittimo (Cons. St., Ad. Pl., 9 febbraio 2006, n. 2) – , ma solo dopo il rilascio della concessione richiesta, cioè solo dopo il 16 marzo 2001.
Poiché il ricorso è stato proposto con atto notificato il 3 giugno 2005, sembra, di conseguenza, evidente che il diritto al risarcimento (sottoposto a prescrizione quinquennale) non si era di certo prescritto.
3.4 – Rimane a questo punto da esaminare il rilievo sopra evidenziato alla lettera e), con il quale il Comune si è lamentato del fatto che l’istante, dopo la presentazione della richiesta di concessione edilizia, non aveva diffidato l’Amministrazione a provvedere ai sensi dell’art. 4 della L. 4 dicembre 1993, n. 493, né aveva proposto istanza al Presidente della Giunta regionale; per cui il ritardo non sarebbe sanzionabile, in quanto l’interessato non aveva tempestivamente azionato gli specifici strumenti previsti dall’ordinamento per porre fine all’inerzia del Comune.
Tale rilievo non appare conferente al caso di specie.
Va, invero, osservato che la normativa in questione è volta a disciplinare l’ipotesi in cui il Comune sia rimasto inerte sulla richiesta di un titolo edilizio, mentre nella specie il Comune di Città Sant’Angelo aveva assunto degli atti negativi, che erano stati però annullati da questo Tribunale con sentenze passate in giudicato.
Nel caso specie si trattava, cioè, non di porre fine ad un’inerzia del Comune, ma di dare piena esecuzione ad alcune sentenze di questo Tribunale passate in giudicato.
Peraltro, eventuali ritardi da parte del privato nel far uso degli strumenti (quale l’esecuzione del giudicato) previsti dall’ordinamento per raggiungere quel particolare bene della vita (strumenti previsti all’epoca solo dopo il passaggio in giudicato della decisione) non possono far ritenere come irrisarcibili tutti i danni da questo subiti, ma possono, in ipotesi, costituire semplicemente un elemento rilevante ai soli fini della quantificazione del danno. È noto, infatti, che nella liquidazione danni debba tenersi conto anche del comportamento del debitore e dichiarare la non risarcibilità di quei danni che il creditore, usando l’ordinaria diligenza, avrebbe potuto evitare (art. 1227 del codice civile).
4. – Così respinte le eccezioni dedotte dall’Amministrazione resistente, può passarsi all’esame della richiesta formulata con il gravame.
Diventa a questo punto rilevante prendere una posizione in ordine alla natura della responsabilità da lesione degli interessi legittimi e chiarire se tale responsabilità debba qualificarsi come aquiliana o come contrattuale (sia pur nella versione esposta dalla c.d. teoria del “contatto sociale qualificato”).
Non può al riguardo non richiamarsi l’orientamento predominante espresso da giudice di appello (cfr., da ultimo, Cons. giust. amm. Reg. Sic, 22 giugno 2006, n. 312, e 18 aprile 2006, n. 153) che ha ritenuto l’illecito dell’amministrazione di natura aquiliana ed ha escluso ogni presunzione, assoluta o relativa, di colpa in capo all’Amministrazione; per cui, abbandonata anche la teoria della culpa in re ipsa (ripropositiva, sotto mentite vesti, di una presunzione quasi assoluta della colpa), la migliore giurisprudenza ha oggi ormai chiarito che – in assenza di alcuna specifica norma di deroga, in proposito, al diritto comune – all’Amministrazione deve essere riservato un trattamento né deteriore, né privilegiato, rispetto a quello previsto dal diritto civile (cfr., sul punto, le perspicue motivazioni di Cons. St., sez. IV, 6 luglio 2004, n. 5012, e 10 agosto 2004, n. 5500, che ben tracciano lo stato giurisprudenziale).
Sicché il giudice amministrativo, in questa materia, deve operare con uno armamentario concettuale non dissimile da quello proprio del giudice civile, sebbene nelle specificità sia sostanziali (natura e regole operative dell’Amministrazione possono incidere sulla configurazione dell’elemento soggettivo dell’illecito civile) sia processuali (tra cui, in particolare, la modalità di liquidazione del danno ex art. 35, comma 2, del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80) tipiche del giudizio amministrativo.
Orbene, tale giurisprudenza, dalla quale il Collegio non rinviene motivi per discostarsi, ha chiarito che la fattispecie aquiliana si struttura, secondo la prevalente dottrina civilistica, sui seguenti cinque elementi costitutivi:
1) l’antigiuridicità;
2) il danno;
3) il nesso causale;
4) l’imputabilità;
5) la colpevolezza.
Ora, si è anche autorevolmente precisato che l’accertamento della sussistenza del primo di essi è insito nell’annullamento giurisdizionale del provvedimento illegittimo; il secondo deve essere accertato e liquidato, secondo i consueti criteri civilistici, in base al rapporto virtuale intercorrente tra il patrimonio giuridico del soggetto leso quale sarebbe stato in assenza dell’atto illecito e quale invece è per effetto di esso; il terzo è, in sostanza, un giudizio di relazione (attuato col c.d. processo di eliminazione mentale dell’atto illecito) tra il primo ed il secondo; il quarto si risolve nella verifica dell’assenza di cause di giustificazione legalmente tipizzate (ex artt. 2044 e ss. cod. civ.); infine, il quinto è quello che, in relazione all’accertamento della risarcibilità in concreto del danno da atto amministrativo illegittimo, ha dato luogo ai maggiori contrasti giurisprudenziali amministrativi.
In relazione ad esso, può ormai considerarsi assodato che, in caso di annullamento di un atto amministrativo, l’elemento soggettivo della colpa sussiste ogni qualvolta vi sia stata violazione di un canone di condotta agevolmente percepibile nella sua portata vincolante da parte dell’Amministrazione; cioè, in definitiva, quanto la violazione risulta grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto ed in un quadro di riferimenti normativi e giuridici tali da palesare la negligenza della Pubblica amministrazione nella assunzione del provvedimento viziato (così da ultimo Cons. St., sez. V, 13 luglio 2006, n. 4440).
Peraltro, come sempre accade quando si debba dare la prova di un elemento soggettivo della fattispecie, il privato danneggiato, ancorché onerato della dimostrazione della colpa dell’amministrazione, risulta agevolato dalla possibilità di offrire al giudice elementi indiziari – acquisibili, sia pure con i connotati normativamente previsti, con maggior facilità delle prove dirette – quali la gravità della violazione (qui valorizzata quale presunzione semplice di colpa e non come criterio di valutazione assoluto), il carattere vincolato dell’azione amministrativa giudicata, l’univocità della normativa di riferimento ed il proprio apporto partecipativo al procedimento. Così che, acquisiti gli indici rivelatori della colpa, spetta poi all’Amministrazione l’allegazione degli elementi (pure indiziari) ascrivibili allo schema dell’errore scusabile e, in definitiva, al giudice, così come, in sostanza, voluto dalla Cassazione con la sentenza n. 500/99, apprezzarne e valutarne liberamente l’idoneità ad attestare o ad escludere la colpevolezza dell’amministrazione.
Tra i caratteri che devono possedere gli elementi addotti a propria discolpa dalla pubblica amministrazione, a fronte della produzione degli indizi a suo carico, perché la situazione allegata integri gli estremi dell’errore scusabile e consenta, perciò, di escludere la colpa dell’apparato amministrativo, sono stati individuati a titolo esemplificativo “il grado di chiarezza e di precisione della normativa violata, la presenza di una giurisprudenza consolidata (o al contrario oscillante) sulla normativa applicata dall’amministrazione in sede di emanazione dell’atto annullato, la novità della questione esaminata e la comprensibilità della portata precettiva della disposizione violata”.
In pratica, però, la condivisibile conclusione è che si può ammettere l’esenzione da colpa solo in presenza di un quadro normativo confuso e privo di chiarezza; restando, altrimenti, l’Amministrazione soggetta all’inevitabile giudizio di colpevolezza nella violazione di un canone di condotta agevolmente percepibile nella sua portata vincolante.
Mentre – in assenza di ogni disposizione normativa che generalizzi per l’amministrazione l’asserita irrilevanza della mera colpa lieve ai fini risarcitori – soltanto a fronte di una situazione connotata da apprezzabili profili di complessità, può ritenersi giustificata, in analogia con la disciplina della responsabilità del prestatore d’opera intellettuale [art. 2236 cod. civ.], un’attenuazione di quella dell’Amministrazione che la circoscriva alle sole ipotesi di colpa grave.
5. – Fatta tale premessa, il Collegio è dell’avviso che sussistano nella specie, alla luce di quanto sopra esposto, tutti i predetti cinque elementi costitutivi in cui si articola la fattispecie aquiliana (cioè l’antigiuridicità, il danno, il nesso causale, l’imputabilità e la colpevolezza).
Quanto, in particolare, alla colpevolezza, vanno però effettuate alcune precisazioni. L’Amministrazione, invero, nei suoi scritti difensivi ha dedotto che il ritardo nel rilascio della concessione non era dovuto esclusivamente a circostanze oggettivamente riconducibili alla condotta della Pubblica Amministrazione, ma alla complessità della vicenda anche determinata dalla sopravvenienza di un nuovo strumento urbanistico.
Per esaminare tali rilievi vanno fatte alcune precisazioni e vanno, in particolare, analizzate da un lato le motivazioni poste a sostegno degli atti di diniego e dall’altro quanto affermato in merito da questo Tribunale con le predette sentenze passate in giudicato.
Il primo atto di diniego del 1987 era motivato con riferimento alla considerazione che, pur essendo la destinazione alberghiera prevista dallo strumento urbanistico, non poteva essere assentita la concessione richiesta perché l’edificazione era subordinata alla preventiva lottizzazione. Nell’annullare tale atto questo Tribunale, con la prima delle predette sentenze (la sentenza 27 aprile 1992, n. 148) ha però ritenuto illegittimo tale diniego in quanto – come testualmente si legge in tale decisione – sussistevano “in fatto (situazione di edificazione ed urbanizzazione) ed in diritto (destinazione dell’area ad attività alberghiera nel P.d.F.) i necessari presupposti per il rilascio della richiesta concessione edilizia”.
Tale decisione aveva cioè censurato un evidente difetto di istruttoria ed aveva chiaramente indicato all’Amministrazione il successivo comportamento da seguire.
Nelle more di tale giudizio, però, era stato adottato un nuovo P.R.G., che era stato approvato con prescrizioni da parte del consiglio provinciale (deliberazione 30 novembre 1992, n. 182), alle quali il Comune si era adeguato (con deliberazione del consiglio comunale 3 dicembre 1992, n. 78). Tale nuovo P.R.G., che era stato definitivamente approvato con deliberazione del consiglio provinciale di Pescara 7 ottobre 1993, n. 117, pur conservando all’area in questione la destinazione a zona alberghiera, non aveva però più consentito nuove edificazioni, ma solo l’ampliamento degli edifici esistenti. Le aree a destinazione alberghiera erano state, infine, delimitate da una strada, che ha in parte interessato, sia pur marginalmente, il lotto e la costruzione progettata dal ricorrente.
Successivamente, il Consiglio comunale con deliberazione 28 giugno 1994, n. 46, aveva adottato una variante a detto piano che questa volta aveva previsto l’edificazione anche di nuove strutture alberghiere e l’attuale ricorrente aveva al riguardo presentato una osservazione con la quale aveva rappresentato che la predetta strada di piano era stata tracciata ignorando l’esistenza di alcuni edifici e che per tale ragione non era in concreto realizzabile; tale osservazione era stata accolta con deliberazione del consiglio provinciale 3 giugno 1996, n. 102, che aveva approvato il piano con prescrizioni, ma il Comune non si era poi adeguato a tali prescrizioni, per cui detta variante non aveva più completato il suo iter procedimentale.
In estrema sintesi deve evidenziarsi che nel mentre con la sentenza di questo Tribunale 27 aprile 1992, n. 148, poi passata in giudicato, era stato annullato il diniego opposto dall’Amministrazione che aveva illegittimamente fatto riferimento alla necessità di un piano di lottizzazione, nelle more di tale giudizio era stato adottato un P.R.G. che non aveva consentito più nuove edificazioni, ma solo l’ampliamento delle costruzioni esistenti; tale piano era stato poi definitivamente approvato il 7 ottobre 1993, cioè successivamente a detta sentenza, mentre un tentativo dell’Amministrazione di consentire l’edificazione dell’area in questione non aveva concluso il suo iter procedimentale.
Pertanto, il Comune, dopo aver chiesto il pagamento degli oneri concessori, con atto 14 febbraio 1996, n. 11948, ha dapprima sospeso ogni determinazione sull’istanza presentata in relazione ad un nuovo strumento urbanistico in itinere, e successivamente con provve-dimento 9 maggio 1996, n. 5199/96, ha nuovamente negato la richiesta concessione edilizia in ragione del fatto che il fabbricato in progetto andava ad invadere parzialmente una nuova strada di piano.
Con la sentenza 18 dicembre 1999, n. 898, anch’essa passata in giudicato, questo Tribunale, dopo aver ricordato che in sede di riemanazione conseguente all’annullamento giurisdizionale di un diniego di concessione edilizia il Comune è tenuto ad applicare la normativa urbanistica vigente al momento in cui la sentenza è stata notificata o comunicata in via amministrativa al Sindaco, ha ritenuto inopponibili al privato le variazioni dello strumento urbanistico sopravvenute successivamente a detto momento; per cui, si è affermato che “l’Amministrazione non solo non avrebbe potuto opporre all’interessato le variazioni della disciplina dello status quo sopravvenute dopo la comunicazione della sentenza di accoglimento del ricorso, ma avrebbe dovuto rivedere in parte qua il piano urbanistico sopravvenuto al fine di valutare la possibilità di apportare una variante per recuperare, in tutto od in parte e compatibilmente con l’interesse pubblico, la previsione del piano abrogato, sulla quale trovava fondamento l’originaria domanda di concessione edilizia”. Si è, pertanto, concluso osservando che l’Amministrazione – come testualmente si legge in tale decisione – “con specifico riferimento al contenuto del predetto giudicato ed in relazione ai principi contenuti negli artt. 24 e 113 della Costituzione, non avrebbe potuto opporre all’interessato un nuovo diniego; né avrebbe potuto in ogni caso far riferimento al fatto che il fabbricato proposto andava a sovrapporsi parzialmente ad una strada di piano e ciò in quanto tale piano era stato rielaborato in ragione di un ulteriore intervento del Comune di Città S. Angelo intervenuto successivamente alla comunicazione della predetta decisione. Risulta, peraltro, che tale strada non era in concreto realizzabile (né risulta che sia stata oggi realizzata), in quanto il tracciato era stato disegnato ignorando l’esistenza di alcuni edifici da tempo realizzati”.
Così sommariamente riassunti i termini della vicenda, va rilevato che in relazione al primo diniego era stato accertato nella sostanza un difetto di istruttoria che porta ad escludere la ravvisabilità di alcun indice fattuale che, alla stregua di una corretta applicazione dei sopra esposti principi, induca a ravvisare i presupposti per l’esenzione da colpa dell’amministrazione: sicché l’Amministrazione, per il primo diniego annullato, resta assoggettata inevitabilmente al rilevato giudizio di colpevolezza.
Quanto all’ulteriore diniego, va osservato che i pacifici e costanti principi affermati all’epoca in giurisprudenza (e puntualmente richiamati nella predetta sentenza di questo Tribunale del 1999) indicavano agevolmente all’Amministrazione la soluzione da seguire, in quanto questa non avrebbe potuto introdurre una nuova disciplina urbanistica della zona a danno del privato vittorioso in un precedente giudizio: nella specie, la nuova disciplina aveva illegittimamente previsto la possibilità di aumentare del 20% la volumetria degli alberghi già costruiti, ma non di realizzare nuove strutture alberghiere. Inoltre, era stata prevista la costruzione di una nuova strada che non era in concreto realizzabile, in quanto il tracciato era stato disegnato ignorando l’esistenza di alcuni edifici da tempo realizzati.
Pur non ignorando la complessità della vicenda, non può, pertanto, escludersi la colpevolezza dell’Amministrazione, dato il grado di chiarezza e di precisione della normativa violata, data la presenza di una giurisprudenza consolidata sulla inutilità di piani attuativi in caso di zono già urbanizzate ed edificate e sugli obblighi della Amministrazione in sede di esecuzione di un giudicato e data la comprensibilità della portata precettiva della normativa violata. In aggiunta, va osservato che il Comune, nel difendersi nei predetti giudizi, si era servito di un legale, il quale (come può ragionevolmente presumersi) aveva fornito ogni utile elemento conoscitivo in merito alla predetta giurisprudenza ed al comportamento che gli uffici avrebbero dovuto in realtà osservare. Infine, sembra per altro verso evidente che la proposizione da parte del privato interessato ben tre giudizi dinanzi a questo Tribunale non costituisce di certo una discriminante per il Comune, il quale – proprio perché erano pendenti dei giudizi ed erano intervenuti dei giudicati – avrebbe dovuto operare con una particolare cautela prima di incidere nuovamente sugli interessi del ricorrente.
6. – Ritenuti sussistenti tutti gli elementi costitutivi della fattispecie aquiliana, va questo punto esaminata la richiesta di liquidazione del danno formulata con il ricorso.
Tale liquidazione, come previsto dall’art. 2056 cod. civ., va effettuata, quanto al danno emergente, considerando la perdita subita con riferimento al disposto degli artt. 1223, 1226 e 1227: mentre il lucro cessante, in base al secondo comma di tale art. 2056, va “valutato dal giudice con equo apprezzamento delle circostanze del caso”.
Ciò posto, deve rilevarsi che l’istante ha versato in giudizio un’articolata relazione con la quale il danno emergente è stato individuato nell’incremento dei costi complessivi di realizzazione dell’edificio alberghiero dall’anno 1988 all’anno 2001 (quantificato in € 735.710,06) e dall’incremento del costo di costruzione (non quantificato); mentre il lucro cessante è stata individuato nel mancato guadagno (quantificato in € 1.044.575,25), nonché dalla perdita dell’avviamento commerciale (quantificato in € 250.000).
Il Collegio ritiene che, trattandosi di illegittimo diniego di rilascio di concessione edilizia, non possa non essere riconosciuto il diritto al risarcimento del danno derivante dall’aumento del materiale di costruzione dell’immobile e che tale quantificazione ben possa essere riferita al prezziario per le opere pubbliche (T.A.R. Sicilia, sez. Catania, sez. I, 3 maggio 2005 n. 786).
Purtuttavia, ritiene la Sezione di non poter aderire in toto ai conteggi effettuati dal ricorrente in relazione la specifica tipologia dell’edificio da realizzare (trattasi di un’edifico alberghiero), che ha dei costi notevolmente diversi in ragione della successiva classificazione che l’imprenditore vorrà far assegnare a tale struttura.
Pertanto, non potendo tali danni essere provati nel loro preciso ammontare, in relazione alla notevolissima incidenza delle opere di rifintura, può a tal fine utilizzarsi il disposto dell’art. 1226 e può procedersi ad una valutazione equitativa di tali danni.
Sul punto va, invero, ricordato che – come è già stato costantemente chiarito (cfr. da ultimo Cons. St., sez. VI, 23 giugno 2006, n. 3898, e sez. V, 21 aprile 2006, n. 2256) – tale criterio equitativo è certamente applicabile anche nel giudizio amministrativo di tipo risarcitorio per responsabilità della pubblica amministrazione tutte le volte in cui, come nel caso di specie, sia estremamente difficoltoso dimostrare la misura esatta del danno sotto il duplice profilo del danno emergente e del lucro cessante.
Quanto, pertanto, al danno emergente il Collegio ritiene che tali danni possano equitativamente essere liquidati nella complessiva somma di € 600.000.
Quanto, invece, al lucro cessante, rapportato nella prospettazione di parte al valore del mancato godimento dell’opera dal 1988 (data di ultimazione dell’opera) alla data di proposizione del gravame, va osservato che il risarcimento dei maggiori costi di costruzione sia logicamente alternativo al mancato godimento dell’opera; infatti, la parte, se avesse inteso completare l’opera, avrebbe comunque dovuto sopportare i costi di costruzione per godere dell’immobile; mentre tali costi il privato non ha sostenuto, conservando la disponibilità delle somme occorrenti, che, utilizzando l’ordinaria diligenza, ben avrebbero potuto essere utilizzate in ulteriori e diverse attività.
7. – Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso in esame deve, conseguentemente, essere accolto nel senso sopra indicato e, per l’effetto, il Comune di Città Sant’Angelo deve essere condannato al pagamento a titolo di risarcimento danni della complessiva somma di € 600.000.
La spese, come di regola, seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.
P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, accoglie il ricorso specificato in epigrafe e, per l’effetto, condanna il Comune di Città Sant’Angelo al pagamento della complessiva somma di € 600.000 (seicentomila).
Condanna, altresì, il Comune di Città Sant’Angelo al pagamento a favore della parte ricorrente delle spese e degli onorari di giudizio, che liquida nella complessiva somma di € 5.000 (cinquemila).
Dispone, altresì, che copia della presente sentenza venga trasmessa a cura della Segreteria alla Procura della Corte dei Conti di L’Aquila.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Pescara nella camera di consiglio dell’11 gennaio 2007.
(omissis)
