Fatto
Con la sentenza in epigrafe il Tar del Lazio ha accolto il ricorso proposto dagli attuali appellati, moglie e figli di Carmine di Girolamo, collaboratore di giustizia ammesso a programma di protezione, esteso alle stesse ricorrenti, avverso il provvedimento del 20 aprile 2006, con cui la Commissione centrale ex art.10 l.n.82/91 aveva revocato il programma di protezione al Carmine Di Girolamo, perché ritenuto responsabile di comportamenti, tutt’ora al vaglio dell’a.g.o., incompatibili con il suo status di collaboratore ed aveva esteso gli effetti di tale determinazione anche ai predetti familiari ricorrenti
Il Tar riteneva che nei confronti dei familiari, la revoca disposta nei confronti del titolare del programma di protezione, avesse un’efficacia differenziata; nei casi di cessazione per scadenza del termine, sopravvenuta la cessazione dello stato di pericolo, gli effetti venivano meno nei confronti di tutti gli aventi diritto, mentre nel caso di anticipata revoca per violazione degli obblighi comportamentali assunti con la sottoscrizione del programma, ai sensi dell’art.13 quater, co.2, l. n. 82/91, la cessazione degli effetti andava circoscritta alle sole persone cui siano imputabili gli inadempimenti. Per gli altri beneficiari del programma, ove non si fosse verificata la cessazione dello stato di esposizione a pericolo, non era possibile procedere alla revoca della protezione, pena la ingiustificata frustrazione degli obiettivi funzionali della già disposta estensione del programma ai sensi dell’art.9, co.5. La revoca era dunque illegittima nei confronti dei ricorrenti rispetto ai quali era mancato l’accertamento sia di fatti di inadempimento loro imputabili sia della sopravvenuta cessazione del loro stato di esposizione a pericolo.
Appella l’Amministrazione deducendo i seguenti motivi:
Erroneità della sentenza appellata per violazione e falsa applicazione dell’art.9 della l.n.82/1991.
Ai sensi dell’art.13, comma 2, il titolare del programma di protezione ha commesso delitti indicativi del suo reinserimento nel circuito criminale; ciò ha evidenziato il venir meno della situazione di rischio, non solo per il titolare ma anche, di riflesso, per tutti i familiari ammessi.
L’art.9, comma 5, della l.n.82/91 esclude che ai fini dell’instaurazione e del mantenimento delle misure il “mero rapporto di parentela” possa assumere rilievo, richiedendo un preciso legame relazionale ai fini dell’applicazione e del mantenimento del programma. Perciò le posizioni dei familiari del collaboratore risultano “derivate” rispetto a quelle del titolare e possono essere apprezzate e valutate solo ove si abbia riferimento alla posizione del titolare. A ciò induce l’interpretazione letterale dell’art.9, comma 5, che richiede ai fini dell’ammissione di un familiare alle misure, la sussistenza di specifiche situazioni di fatto (stabile convivenza ovvero situazioni di esposizione a pericolo in ragioni delle relazioni intrattenute con il titolare del programma), che presuppongono il dato implicito della titolarità del programma speciale da parte del collaboratore. Alle conclusioni del Tar si oppone l’interpretazione della citata disposizione, che richiede ai fini dell’estensione delle misure, quale elemento indefettibile, la titolarità del programma di protezione da parte del collaboratore, con l’ulteriore presupposto della stabile convivenza e delle situazioni di esposizione a pericolo in ragione delle relazioni intrattenute con il titolare.
La tesi per cui in sede di revoca del programma di protezione dovrebbe valutarsi autonomamente la condotta del titolare del programma e quella dei suoi familiari ammessi alla protezione, sarebbe dunque contraddetta dall’art.9, co.5, cit. che individuerebbe un nesso di dipendenza tra la posizione dei terzi e quella del collaboratore. Se vengono meno le condizioni per il mantenimento del programma speciale di protezione nei confronti del titolare deve ragionevolmente ritenersi che vengano meno le ragioni per il mantenimento stesso in favore dei familiari, proprio perché non sono più configurabili le condizioni di esposizione a pericolo riferibili al collaboratore e di riflesso anche ai familiari, la cui posizione non è perciò valutabile disgiuntamente; le condotte criminose del titolare dimostrano il reinserimento dello stesso nel circuito criminale, facendo venire meno, anche nei confronti dei familiari, il presupposto dell’esposizione a pericolo.
Se la situazione di pericolo è venuta meno nei confronti del titolare, stante il suo accertato reinserimento nel circuito criminale- ciò significa che la situazione di pericolo è inevitabilmente venuta meno anche per i suoi familiari coabitanti e per i soggetti comunque legati al collaboratore di giustizia da vincoli di relazione, la cui posizione è comunque in una relazione “subordinata” a quella del titolare in base all’art.9, co.5, cit.
I procedimenti penali a carico dei collaboratori di giustizia per i reati commessi durante il programma di protezione provocano l’immediata compromissione di tutto il meccanismo di tutela. Vengono meno, infatti, a causa delle esigenze istruttorie, sia l’identità di copertura, sia la segretezza del domicilio, entrambi fattori essenziali per l’attuazione del programma.
Accogliendo la tesi del Tar si realizzerebbe uno “sganciamento” della posizione dei familiari da quella del titolare che non troverebbe fondamento nelle disposizioni vigenti e si consentirebbe ad un familiare di permanere nel circuito di protezione, mentre nei confronti del collaboratore, in quanto fuoriuscito dal programma, non sarebbe più azionabile alcun tipo di accertamento amministrativo al fine di verificare la permanenza dei presupposti per l’ammissione al programma. Ciò determinerebbe sul piano pratico effetti incompatibili con le finalità del sistema di protezione, così i pericoli in termini di sicurezza che conseguirebbero a possibile e inevitabili contatti tra il familiare che rimane nel programma ed il titolare ormai fuoriuscito, tali da rendere necessari, qualora accertati, provvedimenti quali il trasferimento dei familiari in altre località protette, cambiamento dei documenti di copertura, con aggravi pesantissimi per la gestione del programma.
Ove si accedesse all’impostazione del Tar, la Commissione si troverebbe privata di una delle sue principali attribuzioni, quella dell’accertamento della validità del contributo collaborativo fornito dal soggetto, con pregiudizio dell’azione amministrativa in termini di apprezzamento e bilanciamento degli interessi sottesi al sistema. Potrebbe paradossalmente verificarsi che i familiari continuino a permanere nel programma pur non sussistendo più le condizioni che avrebbero legittimato il loro inserimento nel programma e addirittura quelle legittimanti l’ammissione stessa del titolare alle misure di protezione.
I ricorrenti ed il Tar hanno poi trascurato che la richiesta di revoca del programma da parte della Procura proponente da automaticamente venir meno il presupposto indispensabile per il suo mantenimento, come si argomenterebbe dall’art.11 commi 1 e 2, l.n.82/91. Perciò, in presenza di una richiesta di revoca del programma di protezione, come nel caso in esame, la Commissione non potrebbe disporne il proseguimento senza violare il disposto dell’art.11 della l.cit.
Resta comunque il fatto che la condotta del Di Girolamo è stata correttamente esaminata, nel merito, dalla Commissione, come di gravità tale da determinare la revoca, sussistendo le condizioni di cui all’art.13 quater, comma 2, che prevede una revoca discrezionale, tra l’altro, in caso di commissione di reati indicativi del mutamento o della cessazione del pericolo conseguente alla collaborazione. Nel caso di specie è accertato che il Di Girolamo ha commesso fatti che, oltre a costituire reato, sono in conflitto con l’osservanza delle norme di sicurezza configurando una violazione dell’art.12, comma 2, lett.a), s.l., ulteriore ipotesi di revoca discrezionale (“osservare le norme di sicurezza prescritte e collaborare attivamente alla esecuzione delle misure”).
La valutazione della Commissione nel caso discende da un’esplicita richiesta di revoca del programma speciale di protezione da parte della Procura proponente, con il parere favorevole della Direzione nazionale antimafia; tali organi non hanno però inteso segnalare alcun elemento atto a differenziare la posizione dei familiari da quella del Di Girolamo, titolare del programma. Nessun elemento è stato sottoposto all’attenzione della Commissione centrale, che decide sulla base degli elementi di fatto pervenuti, rebus sic stantibus, senza autonomi poteri di indagine, tale da giustificare un trattamento differenziato nei confronti dei ricorrenti o, addirittura, un nuovo autonomo programma di protezione in loro favore. Il sistema tutorio non potrebbe reggere se fosse consentito ai collaboratori di commettere violazioni degli impegni assunti, specie se di rilievo penale, alterando le condizioni che giustificano l’ingresso ed il permanere nel programma, senza subirne le conseguenze anche per quanto concerne i familiari.
Quanto ai motivi assorbiti in primo grado, ai fini della validità dell’atto rileva non già l’identificazione ma la conoscibilità dei destinatari che è stata assicurata con la puntuale notifica operata dal Servizio di protezione, a conoscenza dell’identità anche di copertura, del domicilio protetto e dello status dei soggetti in base all’art.14 della l.n.82/91. I ricorrenti hanno confermato di aver ricevuto rituale notifica del provvedimento e non hanno dedotto alcun errore di persona, riconoscendosi effettivi destinatari della revoca.
Inoltre, l’asserita autonoma attività di collaborazione intrapresa dalla Rambone, non è mai sfociata in una specifica proposta di programma di protezione; l’art.9, co.2, l. cit., prevede come requisito di validità della proposta di programma un nesso causale tra attività collaborative e pericolo e questo legame può essere attestato solo dall’Organo giudiziario che raccoglie la collaborazione ed effettua al proposta di programma.
Si sono costituiti gli originari ricorrenti contestando integralmente le deduzioni appellatorie.
Diritto
1. L’impugnato provvedimento di revoca del programma di protezione adottato nei confronti del soggetto “collaboratore di giustizia” titolare e, contestualmente, altresì, nei confronti dei componenti del suo nucleo familiare, ricorrenti in primo grado, si richiama all’art.13-quater, comma 2, del D.L. 15 gennaio 1991, n.8, convertito dalla legge 15 marzo 1991, n.82, che dispone: “Costituiscono fatti che comportano la revoca delle speciali misure di protezione l’inosservanza degli impegni assunti a norma dell’art.12, comma 2, lettere b) ed e), nonché la commissione di delitti indicativi del reinserimento del soggetto nel circuito criminale. Costituiscono fatti valutabili ai fini della revoca o della modifica delle speciali misure di protezione l’inosservanza degli altri impegni assunti a norma dell’art.12, la commissione di reati indicativi del mutamento o della cessazione del pericolo conseguente alla collaborazione, la rinuncia espressa alle misure, il rifiuto di accettare l’offerta di adeguate opportunità di lavoro o di impresa, il ritorno non autorizzato nei luoghi dai quali si è stati trasferiti, nonché ogni azione che comporti la rivelazione o la divulgazione dell’identità assunta, del luogo di residenza e della altre misure applicate. Nella valutazione ai fini della revoca o della modifica delle speciali misure di protezione, specie quando non applicate mediante la definizione di uno speciale programma, si tiene particolare conto del tempo trascorso dall’inizio della collaborazione oltre che della fase e del grado in cui si trovano i procedimenti penali nei quali le dichiarazioni sono state rese e delle situazioni di pericolo di cui al comma 6 dell’articolo 9”.
1.1. Nella fattispecie qui controversa, in base all’esame della giustificazione e degli estremi di fatto riportati come rilevanti nel suo testo, la revoca deve ritenersi adottata in forma di atto sostanzialmente discrezionale, cioè avente aspetti propriamente valutativi, come si rileva del primo “osservato” e dal secondo e terzo “considerato” della seconda pagina del provvedimento medesimo.
In tale ipotesi, (ma, sotto il profilo qui in rilievo, la ratio risulta essere la medesima pure nel caso della revoca “vincolata” di cui alla prima parte del comma cit., ove si procede in base ad una presunzione “de jure”), l’insieme delle valutazioni operate implica, ed accerta, un elemento immanente nelle situazioni di fatto legittimanti la revoca, e cioè “il mutamento o la cessazione dello stato di pericolo” , (nel caso in connessione al “reinserimento…nel circuito criminale”), che contraddistingue, al di là della concreta esemplificazione contenuta nella norma, l’intero istituto della revoca.
1.2. Questa premessa permette di meglio valutare la posizione dei “familiari” o, più in generale, di coloro che risultino in relazione tale con il soggetto ammesso a protezione da essere anch’essi inclusi nelle medesime “speciali misure”, come dispone l’art.9, comma 5, dello stesso D.L.n.8/1991, richiamato in appello come canone normativo violato con la decisione assunta in prime cure.
Tali soggetti, infatti, sono destinatari del programma in funzione di una relazione di “convivenza” o comunque di tale “specificità”, con il “titolare principale” delle speciali misure di cui al comma 4 stesso articolo, che essi, in connessione a ciò, sono esposti a “grave, attuale e concreto pericolo a causa delle relazioni intrattenute”, appunto, con il titolare medesimo.
È evidente che, contrariamente a quanto opinato dal Tar ed alle deduzioni costituenti le censure contenute nel ricorso di primo grado, una volta accertato, in base alla commissione di significativi delitti e della tenuta di specifici comportamenti, che, rispetto al “collaboratore di giustizia- titolare del programma di protezione”, sia venuta meno o comunque mutata la situazione di pericolo, in guisa incompatibile con il mantenimento delle misure di protezione, tali venir meno del pericolo o sostanziale mutamento dello stesso, sempre nel senso della incompatibilità con il proseguire della protezione, si estendono in modo automatico agli altri soggetti indicati dal comma 5 dell’art.9.
1.3. Ciò in quanto se si verifica: a) il cessare dello stato di pericolo -perché il titolare con vari comportamenti significativi, anche costituenti delitti, fa presumere di non essere più esposto alla ritorsione del suo ambiente criminale di provenienza-; b) il mutare dello stesso –perché, tra l’altro, la commissione di delitti, o altri comportamenti, fanno presumere che non sia esposto altro che ai pericoli dell’ordinaria competizione per la supremazia propria di certi ambienti della criminalità organizzata, rimanendo obiettivamente superati quelli derivanti dalla potenziale ritorsione, presupponenti una collaborazione ed un allontanamento ambientale ormai venuti meno-, ne discende che anche per i soggetti familiari conviventi o in “speciale relazione” viene meno, per naturale e necessaria conseguenza logica, il “tipo” di pericolo che rende meritevole la loro inclusione nelle misure di protezione.
Ed invero, la valutazione di cessazione del pericolo operata nei confronti del titolare, qui non contestata dai ricorrenti, fa presumere assorbita la posizione delle altre “persone”, le quali non risulterebbero, nella considerazione della legge, più esposte al pericolo di ritorsioni e di intimidazione del “gruppo criminale”, dato che tale situazione di pericolo è venuta meno per effetto delle sopravvenute condotte tenute da colui, il collaboratore titolare, che ad essa aveva dato causa.
In altri termini, potrebbe pure residuare un pericolo derivante dall’appartenenza o dalla vicinanza ad ambienti della criminalità organizzata in dipendenza della condotta di vita tenuta, comunque e già in precedenza, (a prescindere dal rilascio di dichiarazioni a carico di associati a gruppi criminali), dal titolare, ma tale pericolo, fisiologico per tutti gli appartenenti ad ambienti connessi, più o meno strettamente, alla criminalità organizzata, non è quello considerato, in via sistematica e complessiva, dalle norme sulla protezione.
1.4. Il pericolo che, in base al sistema delineato dalla legge, rende pertanto meritevoli il “titolare” (collaboratore o testimone), nonchè le persone che intrattengono con lui una “speciale” relazione, delle misure di protezione, è solo quello derivante dai seguenti elementi congiunti: a) l’effettuare dichiarazioni che risultino risolutive come mezzi di prova per accertare responsabilità penali degli appartenenti ad organizzazioni criminali; b) il trovarsi, in seguito a ciò, a fronteggiare una probabile reazione di tali organizzazioni, in concomitanza con una sostanziale modificazione del tipo di vita in precedenza tenuto dal soggetto “titolare” e, di riflesso, dalle “altre persone” (art. 9, comma 6, l.cit.).
Se viene meno la sostanziale modificazione dello stile di vita, e il dichiarante ritorna alle precedenti condotte abituali, dunque, viene meno la stessa ragione di pericolo normativamente “tipizzata”, quantomeno in base alla valutazione chiaramente operata dal legislatore con il combinato disposto degli art.13-quater, comma 2, e 9, comma 5 e 6, della citata legge n.82/1991.
In sostanza, se vengono meno le condizioni di pericolo richieste dalla legge per la estensione del beneficio, l’effetto di revoca nei confronti delle “altre persone”, (in specie i familiari e/o conviventi), risulta automatico, nel senso che detto venir meno risulta implicito nel fatto stesso che il presupposto legale è, a sua volta e preliminarmente, venuto meno nei confronti del “titolare; questi, a causa del suo “reinserimento nel circuito criminale”, non è infatti più esposto a quella specifica situazione di pericolo considerata dalla legge come presupposto di concessione delle misure speciali di protezione.
Da quanto così chiarito, in base ad una interpretazione sistematica della lettera delle disposizioni sopra richiamate, discende che il provvedimento impugnato è esente sia dalla censura di mancata valutazione della estraneità dei ricorrenti ai comportamenti, tenuti dal titolare, che avevano giustificato la revoca della protezione rispetto a lui, come pure dall’altra censura, cui ha fatto riferimento il Tar, di mancata valutazione della specifica situazione di pericolo prospettabile autonomamente nei loro confronti.
Nell’ipotesi, qui in rilievo, di commissione di reati da cui desumere il reinserimento del “titolare” nel circuito criminale nonchè il connesso venir meno dell’esposizione al tipo di pericolo considerato dalla legge, (profili, legalmente rilevanti, insiti nei fatti richiamati e nella valutazione di incompatibilità operata col provvedimento impugnato), entrambi gli aspetti considerati dal Tar non costituiscono, nei confronti delle “altre persone”, oggetto di una valutazione demandata alla Commissione centrale, essendo già inclusi nella considerazione complessiva operata dal legislatore, che estende in via di presunzione assoluta agli altri soggetti, coinvolti “di riflesso”, le valutazioni, in tema di perdurante situazione “tipica” di pericolo, compiute nei riguardi del “titolare”.
2. Quanto all’unica censura assorbita in primo grado effettivamente riproposta dagli appellati, va chiarito che nessuna influenza gioca, con riguardo alla revoca della protezione concessale quale coniuge, qui impugnata, e, dunque, non quale soggetto direttamente “collaboratore”, l’asserita ulteriore attività di collaborazione espletata in “importanti processi” dalla Rambone; essa potrà operare, semmai, da presupposto per il riconoscimento, in autonomo e distinto procedimento, di misure di protezione a suo favore a titolo “principale” e non “riflesso”, ma non ha rilevanza rispetto alla fattispecie ed al procedimento che ha posto capo al provvedimento impugnato.
L’incertezza della materia e la non perspicua stesura testuale delle norme in applicazione giustificano la compensazione delle spese in entrambi i gradi di giudizio tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie il ricorso in appello indicato in epigrafe, annullando per l’effetto la sentenza impugnata.
Compensa le spese di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
