Consiglio di Stato, sez. VI, 27novembre 2023, n. 10155
FATTO
1.Con ordinanza n. 1737 del 21.6.2018, il Comune di Vanzago ordinava alla societĂ Eredi di Bellasio Eugenio di Bellasio Enrico & C, ai sensi dellâart. 31 del D.P.R. n. 380/2001, la rimozione dei materiali presenti sulle aree di proprietĂ della stessa censiti, al Catasto Terreni del Comune Vanzago al foglio 11 mappali 90 e 160, deposito che, riguardando diverse migliaia di metri cubi di materiale, nellâordinanza di affermava integrare utilizzazione del territorio non assistita da titolo edilizio e, comunque, incompatibile con la destinazione agricola del sito, secondo le previsioni del vigente PGT .
2. La societĂ intimata impugnava lâordinanza dinnanzi al TAR per la Lombardia.
3. Con sentenza n. 1951 del 2019, il TAR respingeva il ricorso, rilevando: che la SocietĂ non aveva titolo per accumulare sullâarea di sua proprietĂ il materiale di scavo; che il termine assegnato dal Comune di Vanzago per la rimozione era sufficientemente ampio da consentire alla SocietĂ di organizzarsi; che lâordinanza impugnata doveva intendersi nel senso che lâordine di rimozione riguardava il materiale depositato nella parte nord-ovest della proprietĂ della SocietĂ , nel Comune di Vanzago.
4. Avverso la sentenza di primo grado ha proposto appello la societĂ soccombente.
5 . Il Comune di Vanzago si è costituito in giudizio chiedendo la reiezione del gravame.
6. La causa è chiamata per la discussione in occasione dellâudienza pubblica del 16 ottobre 2023, a seguito della quale è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
7. Con il primo motivo di appello si denuncia lâerroneitĂ della sentenza di primo grado nella parte in cui essa afferma che alla societĂ non è mai stato rilasciato un titolo abilitativo volto a consentire il deposito di materiali inerti nel Comune di Vanzago: secondo parte appellante la suddetta attivitĂ di deposito inerti sarebbe consentita proprio dallâautorizzazione provinciale a suo tempo ad essa rilasciata: la suddetta autorizzazione aveva recepito, secondo lâappellante, il progetto di coltivazione presentato dalla SocietĂ , il quale contemplava lâesercizio dellâattivitĂ di escavazione su terreni situati in Comune di Pregnana e lo stoccaggio dei materiali di risulta su terreni siti in Comune di Vanzago, per svolgere attivitĂ di coltivazione delle sostanze minerali di cava.
7.1. Ha precisato la SocietĂ che fino allâanno 2012 il territorio del Comune di Vanzago era inserito nel Piano Provinciale Cave; in seguito, con sentenza di questo Consiglio di Stato n. 3473 del 13.6.2012, a seguito di contenzioso promosso dal Comune di Vanzago, il relativo territorio ĂŠ stato stralciato dal perimetro dellâambito estrattivo e, ad oggi, non risulta ancora esservi stato reinserito; per tale ragione la SocietĂ , ricevuta lâordinanza di sgombero dal Comune di Vanzago ha spontaneamente provveduto a rimuovere il materiale depositato dopo lâannullamento del piano regionale delle cave; e tuttavia, ritenendo che fino a tale momento il deposito, sui fondi situati nel Comune di Vanzago, fosse avvenuto legittimamente, non ha invece rimosso il materiale depositato fino allâanno 2010.
7.2. Il TAR ha ritenuto legittima lâordinanza impugnata, rilevando che il deposito di materiale prodotto dallâattivitĂ di escavazione, come il deposito di materiali inerti, è soggetto al rilascio di uno specifico titolo abilitativo, ulteriore rispetto allâautorizzazione regionale a svolgere lâattivitĂ di escavazione, non rilevando a tal fine alcuna distinzione tra il materiale accumulato.
7.3. Il motivo dâappello non è fondato.
7.3. Partendo dal dato normativo, occorre osservare che lâart. 12 della L.R. della Lombardia, n. 14 del 18 agosto 1998, prevede la necessitĂ di dotarsi dellâautorizzazione a svolgere attivitĂ di coltivazione delle sostanze minerali di cava: la suddetta autorizzazione compete alla Provincia e deve prevedere, inter alia, âgli obblighi assunti dal titolare dell' autorizzazione con riferimento alla convenzione di cui all' art. 15â. Il successivo art. 15 prevede che il rilascio della autorizzazione è subordinato alla stipula di una convenzione tra il richiedente e il Comune interessato, a mezzo della quale il richiedente si impegna (i) a versare il contributo annuale al Comune quale contributo alla spesa necessaria per le spese di recupero ambientale, (ii) la versare la quota di tale contributo annuale allâente di gestione del parco regionale, nel cui perimetro insista lâattivitĂ estrattiva, (iii) a realizzare a proprie spese, secondo modalitĂ concordate con il Comune, le opere che il richiedente dovrĂ effettuare al termine dellâattivitĂ estrattiva per il riassetto ambientale; (iv) a rispettare ogni altra prescrizione tecnica. In caso di mancato accordo tra il richiedente e il Comune interessato, il soggetto richiedente può chiedere che sia la Provincia a determinare gli obblighi scaturenti dalla convenzione: in tal caso il richiedente è tenuto sottoscrivere un atto con il quale assume gli obblighi cosĂŹ determinati.
7.4. La norma evidenzia, in maniera assai chiara, lâefficacia condizionante, rispetto allâautorizzazione allâesercizio dellâattivitĂ di coltivazione, della convenzione con i comuni interessati, tantâè che prevede il caso in cui il richiedente non trovi lâaccordo con il comune/i interessato/i, stabilendo che in tal caso il richiedente deve chiedere lâintervento della provincia, la quale andrĂ a stabilire degli obblighi che il richiedente dovrĂ sottoscrivere a tutela del comune dissenziente. Eâ quindi palese che nei confronti dei comuni nel cui territorio si deve esplicare lâattivitĂ estrattiva, lâautorizzazione provinciale non può ritenersi efficace se con essi non sia stata sottoscritta la convenzione prevista dallâart. 15 della L.R. n. 14/1998, o se questa non sia stata sostituita dalla sottoscrizione degli impegni determinati dalla provincia a tutela degli interessi dei comuni medesimi.
7.3. Venendo al caso di specie risulta, dalla documentazione prodotta in giudizio, che la SocietĂ appellante ha ottenuto, dalla Provincia di Milano una prima autorizzazione rilasciata nel 1990, una seconda autorizzazione in revisione del 1997 e, dipoi:
(i) lâautorizzazione n. 330 del 12 dicembre 2006, per il proseguimento dellâattivitĂ estrattiva di sabbia e ghiaia in Comune di Pregnana, la quale autorizzazione menziona solo una convenzione stipulata con il Comune di Pregnana il 30 luglio 2001; quanto al Comune di Vanzago lâautorizzazione in parola richiama solo una certificazione del 3 ottobre 2005, rilasciata dal suddetto ente, nella quale si attesta che lâarea di intervento, completamente ricadente nel Comune di Pregnana Milanese, è esterna alla fascia di rispetto di 200 metri dai pozzi ad uso potabile; tra le prescrizioni apposte allâautorizzazione, è presente quella che vincola la SocietĂ al rispetto degli obblighi assunti con la convenzione stipulata con il Comune di Pregnana, non menzionando, invece, alcun obbligo nei confronti del Comune di Vanzago;
(ii) autorizzazione della Provincia di Milano n. 435 del 18 settembre 2008, per la proroga di 24 mesi del termine fissato con lâautorizzazione n. 330/2006 per completare lo scavo del quantitativo residuo: anche in tale atto si menziona solo il Comune di Pregnana quale ente interessato dallâattivitĂ estrattiva, precisandosi che âla proroga fa riferimento AllâAutorizzazione Dirigenziale n. 330 del 12/12/2006 â R.G. n. 16330/2006 â ATEg7 â C.na Madonnina PG1 â Bacino 2 che interessa aree catastalmente individuate a parte dei mappali n. 300 (ex 9), 10 e 302 (ex 119) â Fg. 8 del C.T. del Comune di Pregnana Milaneseâ; correlativamente viene menzionata solo la convenzione a suo tempo stipulata con il Comune di Pregnana Milanese, la certificazione rilasciata dal Comune di Vanzago al solo fine di attestare che lâattivitĂ estrattiva non ricade nella fascia di rispetto di 200 metri dai pozzi di acqua potabile di quel Comune, e la necessitĂ di rispettare gli obblighi assunti a tutela degli interessi del Comune di Pregnana;
(iii) considerazioni del tutto identiche valgono per lâautorizzazione n. 4765 del 19 maggio 2011, finalizzata ad una ulteriore proroga del termine fissato per lo scavo del quantitativo residuo: ancora una volta si richiama solo la convenzione stipulata con il Comune di Pregnana e vincoli da essa derivanti; oltre alla certificazione del Comune di Vanzago relativa al rispetto della fascia a protezione dei pozzi; ,dunque non risulta che il Comune di Vanzago abbia acconsentito alla trasformazione del territorio connessa allâutilizzazione di alcune aree quale deposito di materiale risultante dallâattivitĂ di escavazione.
(iv) vâè, ancora, lâautorizzazione n. 178 del 30 giugno 2010, relativa al rinnovo dellâautorizzazione allâesercizio delle operazioni di messa in riserva e recupero di rifiuti speciali non pericolosi inerti; tale autorizzazione è stata rilasciata allâesito di una conferenza di servizi alla quale ha partecipato il Comune di Vanzago, che nellâoccasione risulta aver espresso parere negativo al rinnovo dellâautorizzazione âper gli impatti negativi che lâattivitĂ oggetto di autorizzazione comporta sul territorio di Vanzago in merito allâacustica e allâabbattimento delle polveriâ, parere che è stato superato dalla Provincia di Milano in considerazione del fatto che âlâimpianto è collocato a piĂš di 150 m dai recettori sensibili dal citato Comuneâ; lâautorizzazione in questione non cita alcuna convenzione, e comunque si riferisce a operazioni, di messa a riserva di rifiuti speciali non pericolosi e inerti âpresso lâimpianto in Comune di Pregnana Milanese localitĂ Cascina Madonninaâ
7.4. Il Comune di Vanzago, quindi, non risulta sia stato coinvolto nel procedimento se non al limitato fine di attestare che lâattivitĂ estrattiva non avrebbe interferito con i pozzi di acqua potabile in uso al Comune medesimo, nonchĂŠ al fine esprimere il proprio parere sullâattivitĂ di messa a riserva dei rifiuti prodotti, in relazione alle emissioni prodotte, e non giĂ per aspetti connessi alla trasformazione del proprio territorio; non risulta, in particolare, che la SocietĂ abbia stipulato, con il Comune di Vanzago una convenzione ai sensi dellâart. 15 della L.R. 14/1998 nĂŠ che, in mancanza di accordo, la Provincia abbia determinato gli obblighi che la SocietĂ avrebbe dovuto rispettare a tutela degli interessi del Comune di Vanzago, obblighi che infatti non sono menzionati nelle autorizzazioni sopra ricordate.
7.5. Conseguentemente, anche ammesso â ma non concesso, in mancanza di rigorosa dimostrazione â che il piano di coltivazione presentato alla Provincia contemplasse anche lâutilizzo di alcuni mappali situati nel territorio del Comune di Vanzago per lo stoccaggio di materiale, le varie autorizzazioni rilasciate dalla Provincia non potrebbero esplicare efficacia con riferimento al territorio del Comune di Vanzago, conseguendo da ciò che il deposito di materiale ivi effettuato deve considerarsi illegittimo, a prescindere dallâinserimento del Comune di Vanzago nel Piano Provinciale Cave.
7.6. Segue da quanto sopra che in relazione allâattivitĂ esercitata sui fondi situati nel Comune di Vanzago, questo ben poteva azionare i poteri di vigilanza sullâattivitĂ urbanistica ed edilizia che il D.P.R. n. 380/2001 attribuisce ai comuni. Da questo punto di vista a nulla giova lâorientamento giurisprudenziale, citato dallâappellante, che risale alla sentenza dellâAdunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 8/1991, secondo cui lâautorizzazione allâesercizio di attivitĂ di estrazione e sfruttamento di cave non sono soggette ad un titolo edilizio autonomo, da parte dei comuni, oltre allâautorizzazione allâesercizio dellâattivitĂ : non giova appunto per la ragione che le autorizzazioni sopra menzionate non possono esplicare efficacia nei confronti del Comune di Vanzago.
7.7. Merita rammentare, peraltro, che la recente giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha chiarito che tale principio non implica che lâattivitĂ estrattiva possa essere esercitata anche a dispetto di contrarie previsioni della disciplina urbanistica, ma significa piuttosto che la valutazione circa la conformitĂ urbanistica dellâattivitĂ estrattiva viene eccezionalmente esercitata dallâente individuato dalla legislazione regionale per il rilascio dellâautorizzazione, anzichĂŠ dal comune: la conformitĂ urbanistica dellâattivitĂ estrattiva deve, comunque, essere garantita, e ciò âalla luce dellâevoluzione della legislazione relativa al contenuto degli strumenti urbanistici comunali e della dilatazione della pianificazione urbanistica, che ha finito con l'identificarsi con la pianificazione di tutto il territorio del comune, in relazione non solo all'interesse connesso all'attivitĂ edificatoria propriamente detta, ma anche ad altri, diversi e molteplici interessi che sono comunque correlati alla salvaguardia del territorio, le misure di salvaguardia sono da considerare applicabili non solo all'attivitĂ edilizia in senso stretto, ma a tutte le altre forme di utilizzazione del territorio oggetto di pianificazione territoriale, compresa quindi l'attivitĂ estrattiva.â (Cfr. Cons. Stato, Sez. III, n. 6755/2014).
8. Con secondo motivo di appello parte appellante censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto lâordinanza impugnata legittima anche con riferimento al termine assegnato per provvedere allo sgombero (240 giorni), reputandolo sufficientemente ampio e inoltre prorogabile stante lâinizio dellâesecuzione da parte della SocietĂ .
8.2. La societĂ appellante rileva che in realtĂ non aveva denunziato solo la tempistica del provvedimento, ma anche la motivazione apparente della sentenza, lâirragionevolezza della misura, la violazione del principio di proporzionalitĂ , la non necessitĂ dellâordinanza che âforzava una situazione procedurale ancora in itinereâ; sulla tempistica data con lâordinanza la SocietĂ ha riproposto gli originari argomenti, che fanno leva sulla âabnormitĂ â della richiesta di allontanamento dell'intero materiale nel termine imposto.
8.3. La censura, nelle sue varie prospettazioni, è palesemente infondata.
8.3.1. In primo luogo non si può affermare che lâappellata sentenza rechi una motivazione apparente: lâAdunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha chiarito, con la sentenza n. 11 del 2018, che "la motivazione è apparente quando sussistono anomalie argomentative di gravitĂ tale da porre la motivazione al di sotto del ÂŤminimo costituzionaleÂť che si ricava dall'art. 111, comma 5, Cost. (ÂŤTutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivatiÂť). Pertanto, dĂ luogo a nullitĂ della sentenza solo l'anomalia motivazionale che si tramuta in violazione di legge costituzionalmente rilevante, in quanto attinente all'esistenza della motivazione in sĂŠ. Esclusa qualunque rilevanza del semplice difetto di ÂŤsufficienzaÂť della motivazione, tale anomalia si identifica, oltre che nella mancanza assoluta di motivi sotto l'aspetto materiale e grafico, nel contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili, nella motivazione meramente assertiva, tautologica, apodittica, oppure obiettivamente incomprensibile". Tali condizioni allâevidenzia non si ravvisano nella sentenza oggetto dâimpugnazione.
8.3.2. Va dipoi evidenziato che lâordinanza di sgombero è stata adottata ai sensi del D.P.R. n. 380/2001, e in particolare ai sensi lâart. 31, il quale fissa inderogabilmente in 90 giorni il termine entro il quale il responsabile dellâabuso edilizio deve provvedere al ripristino dello stato dei luoghi, dopo lâingiunzione di rimessione in pristino.
8.3.3. Lâappellante, sul presupposto che lâintervento risultava giĂ assentito dallâautorizzazione provinciale, non ha contestato che lâintervento in questione non fosse sanzionabile ai sensi dellâart. 31 del D.P.R. n. 380/2001. PoichĂŠ, come si è detto, non esiste alcun titolo autorizzativo che sia opponibile ed efficace nei confronti del Comune di Vanzago, ne consegue che lâimponente deposito di materiale di cava realizzato dallâappellante è stato correttamente sanzionato, peraltro con lâassegnazione di un termine di gran lunga piĂš ampio di quello massimo previsto dalla legge, di talchĂŠ lâappellante non avrebbe neppure interesse alla censura.
8.3.4. Quanto alla irragionevolezza insita nellâordine di rimuovere tutto il materiale depositato, anzichĂŠ solo quello necessario e sufficiente a ricondurre i depositi entro âlimiti di tollerabilitĂ â, il Collegio osserva che lâutilizzazione in via continuativa di terreni agricoli per il deposito di materiali di cava integra mutamento di destinazione dâuso, indipendentemente dalla quantitĂ di materiali depositati e dalle dimensioni dei cumuli, essendo evidentemente impossibile lâinsediamento di coltivazioni su fondi che siano ricoperti da cumuli di materiali. PiĂš in generale si deve osservare che il fatto che su un terreno siano ritrovati cumuli di materiali di grandi dimensioni denuncia che essi cumuli sono frutto di azione prolungata nel tempo ed evidenzia lâintenzione, da parte del proprietario del suolo, di rendere il suddetto uso del suolo, diverso da quello agricolo, stabile per un periodo di tempo indefinito, o anche solo prolungato. Quindi, lâordinanza impugnata, laddove afferma che âi relativi cumuli sono via via aumentati in altezza nel corso degli anni 2016 e 2017â e che âin ragione delle quantitĂ di materiale depositato si è di fronte ad una inaccettabile e rilevante trasformazione del territorio comunale che confligge con l'interesse pubblico ad un corretto utilizzo del territorio stessoâ, ha inteso semplicemente affermare che la situazione di fatto venutasi a creare evidenzia che si è al cospetto di un definitivo mutamento di destinazione dâuso del fondo, che come tale va sanzionato. Merita precisare, ulteriormente, che non è in sĂŠ la quantitĂ di materiale depositato a determinare il mutamento di destinazione dâuso, ma la circostanza che il diverso utilizzo sia impresso al fondo con continuitĂ nel tempo: la ingente quantitĂ rappresenta, in tal senso, un indice di questa continuitĂ nel tempo, che però può essere dimostrata anche in altro modo. Priva di rilievo è, poi, la circostanza che la destinazione dâuso possa essere ripristinata: a prescindere dalla considerazione che qualsiasi trasformazione del territorio, per quanto invasiva, può essere ripristinata con lâadozione delle misure appropriate, che possono comprendere anche costose azioni di bonifica ambientale, è evidente che nel momento in cui la destinazione prevista dalle norme urbanistiche è preclusa da una diversa utilizzazione si è al cospetto di un mutamento di destinazione dâuso, e le misure sanzionatorie hanno precisamente lo scopo di ripristinare lâuso pianificato dal comune.
8.3.5. Relativamente al fatto che il provvedimento impugnato non reca una motivazione sulle ragioni di interesse pubblico che lo sorreggono, e ribadito che lâordinanza impugnata è stata emanata ai sensi dellâart. 31 del D.P.R. n. 380/2001, ed ha quindi inteso sanzionare un abuso edilizio, giova richiamare quanto affermato dallâAdunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 9/2017, secondo cui âil provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimitĂ violata) che impongono la rimozione dellâabuso. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nellâipotesi in cui lâingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dellâabuso, il titolare attuale non sia responsabile dellâabuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dellâonere di ripristinoâ.
8.3.6. Merita, infine, soggiungere, che, in difetto di una autorizzazione opponibile al Comune di Vanzago, anche se lâattuale contenzioso in essere sul Piano Cave dovesse concludersi in senso sfavorevole al Comune di Vanzago, e quindi con lâinserimento nel Piano Cave dei terreni di proprietĂ dellâappellante, situati nel territorio del suddetto Comune, tutto ciò non potrebbe, de jure condito, condurre ad una sanatoria dellâabuso (edilizio) integrato dal deposito di materiali in tutto il periodo precedente al 16 maggio 2006.
8.3.7. Come si evince dalla sentenza di questo Consiglio di Stato n. 3473 del 2012, pronunciata inter partes, fino al 16 maggio 2006 il territorio del Comune di Vanzago non era incluso nel Piano Cave provinciale. Il 15 gennaio 2004 la Provincia adottava un Piano cave che ancora escludeva il Comune di Vanzago dal perimetro dellâambito estrattivo, ma la Regione Lombardia, con la citata delibera del 16 maggio 2006, in sede di approvazione definitiva, accoglieva alcune osservazioni prodotte dalla SocietĂ appellante, e modificava il Piano, includendo nellâambito ATEg7 ulteriori 83.000 mq. ricadenti nel territorio del Comune di Vanzago. Tale delibera regionale veniva annullata dal TAR Lombardia, con sentenza confermata dalla citata decisione di questa Sezione n. 3473/2012.
8.3.8. In asserita ottemperanza a tale pronunciamento la Regione Lombardia, con delibera di Giunta Regionale dellâ8 febbraio 2016 inseriva nuovamente il Comune di Vanzago nel Piano Cave della Provincia di Milano: anche tale delibera è stata annullata dal TAR Lombardia, con sentenza n. 2125 del 10 novembre 2017, confermata dalla sentenza di questo Consiglio di Stato n. 6578 del 21 novembre 2018.
8.3.7. Da quanto sopra consegue che, contrariamente a quanto sostenuto dalla appellante, il territorio del Comune di Vanzago è stato inserito nel Piano Cave provinciale solo transitoriamente, in forza di provvedimenti che sono stati successivamente annullati in via giurisdizionale, e quindi con effetto retroattivo: quindi, se anche i fondi di proprietĂ dellâappellante siti in Comune di Vanzago fossero, in futuro, inseriti nel Piano Cave provinciale, ciò non sarebbe utile a sanarne lâutilizzo pregresso, poichĂŠ il Comune di Vanzago sarebbe tenuto ad adeguare lo strumento urbanistico, imprimendo ai fondi una destinazione diversa da quella agricola, solo in esito al definitivo inserimento di tali fondi nellâambito estrattivo ATEg7, mentre la destinazione agricola rimarrĂ quella effettiva per tutto il periodo pregresso, in contrasto con lâuso in concreto impressovi dalla SocietĂ appellante.
8.3.8. Ciò considerato risulta completamente destituita di fondamento anche la pretesa dellâappellante a non rimuovere il materiale per evitare di âforzare una situazione procedurale ancora in itinereâ.
9. In conclusione, lâappello va respinto.
10. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna lâappellante al pagamento, nei confronti del Comune di Vanzago, al pagamento delle spese relative al presente grado, che si liquidano in âŹ. 5.000,00 (euro cinquemila), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autoritĂ amministrativa.
CosĂŹ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2023, celebrata in videoconferenza ai sensi del combinato disposto degli artt. 87, comma 4 bis, c.p.a. e 13 quater disp. att. c.p.a., aggiunti dallâart. 17, comma 7, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, recante âMisure urgenti per il rafforzamento della capacitĂ amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustiziaâ, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:
(omissis)
