Cassazione civile, sez. unite, 12 maggio 2008, n. 11656
Con la sentenza n. 11656 del 12 maggio 2008 le Sezioni Unite affrontano la questione concernente la responsabilità precontrattuale in capo alla Pubblica Amministrazione, poiché anche a suo carico grava l’obbligo giuridico sancito dall’art. 1337 c.c. di comportarsi secondo buona fede durante lo svolgimento delle trattative. In punto di giurisdizione, trattandosi di vendita di cosa futura e non ravvisandosi una norma espressa attributiva al giudice amministrativo della giurisdizione esclusiva nella materia in esame, individuano la giurisdizione del giudice ordinario.
Si pone, quindi, la questione della responsabilità precontrattuale della Pubblica Amministrazione. Nel caso di specie, infatti, la questione controversa attiene non alla legittimità di atti amministrativi, bensì al danno subito dalla Società attrice in base ad un contegno posto dalla Amministrazione in violazione delle regole che tutelano il legittimo affidamento delle parti in una trattativa precontrattuale.
Il trapianto della responsabilità precontrattuale nel diritto amministrativo ha origini recenti ed è stato al quanto travagliato.
Per lungo tempo la giurisprudenza non ha ammesso la configurabilità di una responsabilità civile della Pubblica Amministrazione per la lesione di interessi legittimi, men che meno nella fase precontrattuale.
Solo con la sentenza n. 1675/1961, le Sezioni Unite riconobbero la ammissibilità della responsabilità precontrattuale in capo alla Pubblica Amministrazione, affermando che compito del giudice di merito non è quello di valutare se il soggetto amministrativo sia stato un corretto amministratore, bensì se sia stato un corretto contraente.
Tuttavia, se da un lato la giurisprudenza ammise, in via di principio, la responsabilità precontrattuale della Pubblica Amministrazione, dall’altro restrinse l’area di attività amministrativa, all’interno della quale potevano sorgere posizioni tutelate di affidamento, alle sole trattative private, cd. pure, ossia ai soli casi in cui la Pubblica Amministrazione si spoglia dei propri poteri pubblicistici ed opera come un qualunque altro soggetto. Con la conseguenza che nelle ipotesi, successivamente sempre più ricorrenti, di trattativa privata preceduta da gara informale, non potevano applicarsi i principi civilistici della responsabilità precontrattuale.
Tuttavia, per le procedure di gara, la giurisprudenza cominciò a ritenere che poteva essere affermata la responsabilità precontrattuale della Pubblica Amministrazione dal momento della aggiudicazione della gara, poiché il provvedimento di aggiudicazione crea una situazione di affidamento tutelata dall’ordinamento giuridico.
Oggi si ammette pacificamente la configurabilità di una responsabilità precontrattuale della Pubblica Amministrazione anche a seguito delle riforme del 1998-2000 e della nota sentenza n. 500/1999 delle Sezioni Unite che si sono pronunciate sulla risarcibilità del danno da lesioni di interessi legittimi. Dunque, anche a carico della Pubblica Amministrazione grava l’obbligo giuridico sancito dall’art. 1337 c.c. di comportarsi secondo buona fede durante lo svolgimento delle trattative, perché con l’instaurarsi delle medesime sorge tra le parti un rapporto di affidamento che l’ordinamento ritiene meritevole di tutela.
Dopo questo breve excursus sulla configurabilità della responsabilità precontrattuale in capo alla Pubblica Amministrazione, le Sezioni Unite affrontano il problema del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo.
In entrambi i precedenti gradi di giudizio è stata ribadita la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. In particolare tale giurisdizione viene fondata dal giudice dell’appello sul fatto che la pretesa risarcitoria della Società ricorrente si riconnette all’emanazione di atti amministrativi di ritiro della precedente deliberazione di approvazione dello schema contrattuale di vendita di cosa futura; inoltre, che il contratto relativamente al quale viene ipotizzata la responsabilità precontrattuale, costituisce un contratto di appalto e non di vendita futura; infine, che nella fattispecie è applicabile l’art. 6, comma 1, della l. n. 205/2000, trattandosi di affidamento di lavoro.
Tale norma statuisce che: “sono devolute alla giurisdizione esclusive del giudice amministrativo, tutte le controversie relative a procedure di affidamento di lavori, servizio forniture svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio all’applicazione della normativa comunitaria, ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale”.
Ne consegue che, per effetto di tale norma, è stata configurata una giurisdizione esclusiva in favore del giudice amministrativo anche per l’azione di risarcimento per responsabilità precontrattuale nelle procedure di affidamento di contratti di appalto di lavori, servizi o forniture, da parte di soggetti tenuti alla scelta del contraente all’applicazione della normativa comunitaria o al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica.
Tale giurisdizione esclusiva per l’azione di responsabilità contrattuale non è, invece, ravvisabile in tema di contratto di compravendita di immobile, in mancanza di una norma specifica, sussistendo, in tal caso, la giurisdizione del giudice ordinario.
Ora, il problema che si è posto innanzi alle Sezioni Unite è stato quello di individuare se il contratto in corso di formazione in questione, integrasse un contratto di appalto di lavori pubblici, sussistendo allora la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, oppure un contratto di compravendita di cosa futura configurandosi, così, la giurisdizione del giudice ordinario.
Per fare questo le predette Sezioni hanno messo a raffronto le due fattispecie contrattuali, evidenziandone le maggiori differenze, anche grazie a specifici criteri di distinzione.
In particolare, le Sezioni Unite fanno riferimento al criterio subiettivo, che è quello più seguito dalla giurisprudenza, alla stregua del quale si ha riguardo al modo in cui le parti hanno considerato l’opera e quindi se la loro volontà ha avuto ad oggetto un facere (contratto di appalto), o un dare (contratto di vendita di cosa futura).
Come sappiamo, però, l’indagine sul reale contenuto delle volontà della parti espresse nella convenzione negoziale, risolvendosi in un apprezzamento di fatto, è riservata al giudice di merito.
Tuttavia, poiché, nella fattispecie il ricorso è proposto soprattutto sotto il profilo della violazione delle norme in tema di giurisdizione, di cui all’art. 360 n. 1 c.p.c., vige il diverso principio secondo cui la Suprema Corte, istituzionalmente giudice di legittimità, per quanto riguarda le questioni di giurisdizione è anche giudice del fatto e, come tale, ha il potere di apprezzare direttamente i fatti e di trarre conseguenze autonome ed indipendenti anche dal giudice di merito.
Passando all’esame dei fatti le Sezioni Unite prendono come punto di partenza il modo di porsi sul mercato della Pubblica Amministrazione. Infatti, dalla ricerca di mercato avviata dalla Amministrazione emerge come questa mirava ad acquisire il godimento di un immobile tramite preventiva locazione, anche finanziaria, con diritto di riscatto, ovvero, con acquisto di cosa futura, e non tramite un contratto di appalto. Né militano contro la propensione delle Sezioni Unite verso lo schema contrattuale della vendita di cosa futura alcuni elementi contrattuali come la previsione di un acconto in corso d’opera, l’apposizione di un termine di ultimazione dei lavori ed il fatto che gli impianti fossero eseguiti a regola d’arte, che la Corte di merito ritiene propri del contratto di appalto e che , invece, questa Corte sostiene essere non incompatibili col contratto di vendita di cosa futura.
A conclusione delle precedenti argomentazioni le Sezioni Unite affermano che: “non versandosi in ipotesi di procedura di affidamento di appalto di lavori, ma di trattative relative ad un contratto di compravendita di cosa futura, per la proposta azione di responsabilità contrattuale nei confronti della regione convenuta, non sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (per le controversie relative alle procedure di affidamento dei lavori da parte delle P.A., ai sensi dell’art. 6 l. 21.7.2000 n. 205), ma la giurisdizione del giudice ordinario”.
(Giulia Spina)
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Cassazione civile, sez. unite, 12 maggio 2008, n. 11656
